Beschlussvorlage - 0453/2018

Der Rat beschließt vorbehaltlich der noch darzustellenden Finanzierbarkeit des Eigenanteils, dass die Sperrmüllsammlung in Hagen auf der Grundlage des Szenarios V neu zu organisieren ist und das Pilotprojekt „Waste Watcher“ mit insgesamt 16 Mitarbeitenden ausgestattet wird. 

Illegale Müllablagerungen werden dem Verursacher mit einem Pauschalbetrag in Rechnung gestellt.

Die Abfallberatung wird intensiviert.

Kurzfassung

Eine angepasste Sperrmüllabfuhr in Hagen kann alleine nicht zur Stadtsauberkeit beitragen. Deshalb wurde darüber hinaus ein Maßnahmenpaket unter Beteiligung verschiedener Ämter sowie des Hagener Entsorgungsbetriebs (HEB) erarbeitet. Folgende Maßnahmenvorschläge wurden erarbeitet bzw. geprüft:

1. Sperrmüllsammlung
2. Pilotprojekt „Waste Watcher“ (Abfall-Beobachter)                    
3. Variantenbetrachtung
4. Pauschalbeträge für illegale Müllablagerungen
5. Beratung vor Ort

Begründung

Mit UWA-Beschluss vom 29.06.2017 wurde die Verwaltung in Zusammenarbeit mit HEB beauftragt, die Voraussetzungen für die Einführung einer regelmäßigen stadtweiten Sperrmüllabfuhr, wie sie in anderen Kommunen üblich ist, zu untersuchen. Der Ausschuss empfiehlt ein Modell zu prüfen, bei dem es prinzipiell wie bisher bei einer Kombination aus dem Bringsystem mit Anlieferung von Sperrmüll an einem Wertstoffhof und einem Holsystem auf Abruf verbleibt. Es soll darüber hinaus ein Holsystem, auch in seinen Auswirkungen auf die Gebühren, untersucht werden, bei dem der Besteller nicht mehr so wie bisher bei der Abholung eine Gebühr zu entrichten hat, sondern einen persönlichen Abholgutschein einlösen kann.

HEB beauftragte das Institut für Abfall- und Abwasserwirtschaft GmbH (INFA) mit der Erstellung einer Studie zu Auswirkungen einer Neustrukturierung der Sperrmüllerfassung.

Im Rahmen der dazu zwischen der Verwaltung, HEB und INFA geführten Diskussionen wurde erörtert, inwieweit eine Optimierung der Sperrmüllsammlung zur Verbesserung der Stadtsauberkeit beitragen kann.

Es zeigte sich, dass die Mengen an illegalen Müllablagerungen nicht ausschließlich durch eine verbesserte Sperrmüllsammlung minimiert werden können. Vielmehr musste ein Maßnahmenpaket erarbeitet werden, an dem das Ordnungsamt und das Umweltamt als Ordnungsbehörden sowie HEB beteiligt sind.

1. Sperrmüllsammlung

INFA hat insgesamt fünf Handlungsszenarien zur Neustrukturierung der Sperrmüllerfassung in Hagen erarbeitet. Für jedes Szenario wurden im Rahmen der Analyse drei verschiedene Bewertungskriterien (Ökonomie, Stadtsauberkeit, Ökologie) untersucht und gegenübergestellt. Hinsichtlich der ökonomischen Kriterien sind voraussichtlich folgende Gebührensteigerungen zu erwarten:

Tab.1: Gebührenentwicklung bei verschiedenen Sperrmüllszenarien

*KB = Müllkleinbehälter, hier wöchentliche Leerung

In der Abwägung zwischen Kosten-/Gebührensteigerungen und Nutzen schlägt die Verwaltung die Umsetzung von Szenario V vor.

Das Szenario V beinhaltet eine feste Pauschale in Höhe von zum Beispiel 25 € ab der ersten Abholung ohne weitere Kosten sowie eine gebührenpflichtige Anlieferungsmöglichkeit. Diese Variante wird vom HEB und der Verwaltung präferiert.

Im Vergleich dazu sieht Szenario III eine gebührenfreie Abholung pro Jahr vor bei gleichzeitig gebührenpflichtiger Abgabemöglichkeit am Wertstoffhof. Jede weitere Abholung erfolgt gegen eine Pauschale. Die mit Szenario V verbundene geringste Gebührensteigerung ist der Tabelle (siehe oben) zu entnehmen. Da für die Verwaltung wichtiger Ausgangspunkt für die Überlegungen der Aspekt der Stadtsauberkeit ist, sollten die zur Verfügung stehenden Spielräume für eine Gebührenerhöhung möglichst effektiv unter diesem Gesichtspunkt genutzt werden. Die Variante 3 ist dabei nach Auffassung von HEB, Verwaltung und der beratenden Gutachter unter diesem Aspekt in ihren Wirkungen sehr überschaubar. Daher empfiehlt die Verwaltung deutlich, unter Kosten- /Nutzenüberlegungen für die Stadtsauberkeit, den Spielraum für die Gebührenerhöhung lieber in einen effektiven Ausbau des Pilotprojektes "Waste Watcher" zu stecken.

Hinsichtlich der ökologischen Bewertung der Szenarien ist festzustellen, dass es bei allen Szenarien (außer Szenario V) aufgrund eines erhöhten Einsatzes von Fahrzeugen zur Steigerung der CO2-Emissionen im Vergleich zum Status Quo kommt. Zu verbessern wäre dieses Ergebnis z. B. durch den Einsatz von Elektrofahrzeugen, soweit dies technisch möglich ist. Vor dem Hintergrund der Nachhaltigkeit und des Klimaschutzes würde damit ein wichtiger Beitrag geleistet.

Vor dem Hintergrund der zusätzlich zu beschaffenden Fahrzeuge kann die Umsetzung ab 1.4.2019 erfolgen. Eine Umsetzung zu diesem Zeitpunkt gewährleistet auch die Berücksichtigung in der Gebührenbedarfsplanung für 2019.

2. Pilotprojekt „Waste Watcher“ (Abfall-Beobachter)

I. Fragestellung

Laut INFA sind bei allen Varianten nur eingeschränkte positive Wirkungen auf die Stadtsauberkeit zu erwarten. Deshalb müssen wilde/illegale Ablagerungen von Abfällen durch zusätzliche ordnungsrechtliche Maßnahmen reduziert werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass weder das Umweltamt noch das Ordnungsamt derzeit personell in der Lage sind, dringend notwendige Maßnahmen zur Verbesserung der Stadtsauberkeit in erforderlichem Umfang durch Repressionen zu unterstützen.

II. Waste Watcher

In anderen Großstädten ist man der Herausforderung zur Verbesserung der Stadtsauberkeit durch sogenannte "Waste Watcher" begegnet. In Wien werden bereits seit 2008 "Waste Watcher" eingesetzt.

Deren Aufgaben umfassen das Aufspüren und schnelle Beseitigen illegal abgestellten Sperrmülls, sonstiger Sauberkeitsverstöße und Verwarnung von Hundebesitzern, die die Ausscheidungen ihrer Vierbeiner nicht ordnungsgemäß entsorgen. Sie schauen in illegal abgelagertem Abfall nach Adressen, um die Daten potentieller Verursacher schon unmittelbar vor Ort zu ermitteln.

Die als "Waste Watcher" tätigen Mitarbeitenden sind stets zu zweit eingesetzt. In den Großstädten Wien, Hamburg und Berlin besitzen sie die Befugnis, Verwarnungen zu erteilen und Bußgelder bis zu einer Höhe von 50,00 Euro auszusprechen und einzunehmen.

Die "Waste Watcher" sind in Wien, Berlin und Hamburg fester Bestandteil zur Verbesserung der Stadtsauberkeit. Die zehnjährige Bilanz der Wiener liest sich so, dass diese Maßnahme eine nachhaltige positive Wirkung auf die Sauberkeit in der Stadt hat.

Die Zahl der eingesetzten "Waste Watcher" variiert stark. Während in Hamburg 25 "Waste Watcher" von 400 zusätzlichen Mitarbeitern in der Straßenreinigung unterstützt werden, sind in Berlin 100 "Waste Watcher" unterwegs.

III. Pilotprojekt "Waste Watcher" in Hagen

Die Stadt Hagen ist zwar erheblich kleiner als die Großstädte Wien, Hamburg und Berlin, das typische Problem der Verschmutzung ist jedoch auch hier zu finden, so dass der Einsatz von "Waste Watchern" eine geeignete Maßnahme gegen die Vermüllung sein könnte. Für den Erfolg ist wichtig, dass der vom "Waste Watcher" ertappte Bürger wie bei einem Verkehrsverstoß am besten unmittelbar auf sein Fehlverhalten hingewiesen wird und zeitnah ein angemessenes (empfindliches) Verwarn- oder Bußgeld zu zahlen hat. Das Projekt soll zunächst auf zwei Jahre befristet werden. Nach einer Evaluierung soll über die Fortführung der Maßnahmen entschieden werden.

Aufgrund der Nähe zur Entsorgung und zur Straßenreinigung bietet es sich an, das Projekt gemeinsam beim Umweltamt/Untere Abfallwirtschaftsbehörde der Stadt Hagen und bei HEB anzusiedeln. Die endgültige verwaltungsseitige Zuordnung wird zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen. Die Mitarbeitenden der Stadt Hagen würden gewährleisten, dass die hoheitliche Tätigkeit der Verhängung von Verwarn- und Bußgeldern ordnungsgemäß erfolgt, während die Mitarbeitenden des HEB ihr abfallspezifisches Wissen und ihre Kraft zur Entsorgung einbringen würden. Um eine reibungslose Zusammenarbeit zu gewährleisten, sollten die Mitarbeitenden der Stadt die Räumlichkeiten des HEB nutzen. Einzelheiten dazu sind noch zu vereinbaren.

IV. Rahmenbedingungen

Zur stetigen Ahndung von Fehlverhalten ist ein täglicher Einsatz der "Waste Watcher" sinnvoll, insbesondere in den Abendstunden, an Wochenenden und Feiertagen.  Um dies ganzjährig zweischichtig zu gewährleisten, werden pro Schicht zwei Gruppen je 4 Personen pro Tag benötigt. An allen 365 Tagen im Jahr in der Zeit von 07.00 Uhr bis 23.00 Uhr gehen die "Waste Watcher" "Streife", also 4 Mitarbeitende in der Frühschicht und 4 weitere Mitarbeitende in der Spätschicht. Zur Gewährleistung dieses Schichtsystems werden insgesamt sechzehn Personen benötigt, damit auch Urlaubs- und Krankheitstage abgedeckt sind.

Für eine paritätische Besetzung von jeweils einem HEB-Mitarbeitenden und einem städtischen Mitarbeitenden sind damit acht Mitarbeitende beim HEB und acht Mitarbeitende mit hoheitlichen Befugnissen im Außendienst des Umweltamtes erforderlich.

Zur Legitimation gegenüber den Bürgern benötigen die „Waste Watcher“ entsprechende Dienstausweise der Stadt Hagen.

Zur Durchführung der sich anschließenden Bußgeldverfahren bei bußgeldbewehrten Verstößen sind angemessene Kapazitäten beim zuständigen Umweltamt zu schaffen (siehe unten).

Darüber hinaus ist das Personal mit den erforderlichen Hilfsmitteln (Besen, Schaufel etc.) und Arbeitskleidung auszustatten.

Grundsätzlich sollen nach den positiven Erfahrungen von WBH mit Elektrofahrzeugen auch in diesem Projekt Elektrofahrzeuge zum Einsatz kommen. Diese Fahrzeuge sind so zu wählen, dass größere Müllablagerungen direkt mitgenommen und entsorgt werden können.

Bei der Auswahl der angemessenen Arbeitskleidung sind sowohl die arbeitsschutzrechtlichen Bedürfnisse als auch gewünschte nonverbale respektvermittelnde Signale zu berücksichtigen. Darüber hinaus sind erforderliche Schulungen wie z. B. freundlicher Umgang mit den Bürgern und Deeskalationstrainings einzuplanen.

V. Kosten

Die Kosten der Maßnahme belaufen sich voraussichtlich auf jährlich ca. 1.072.000 € (Personal- und Sachkosten). Diese setzen sich aus ca. 62.000 € Personalkosten pro Mitarbeitendem (sechszehn Mitarbeitende) zzgl. 20.000 € pro Fahrzeug (vier Fahrzeuge) zusammen. Die Sachkosten wie Dienstkleidung, Dienstausweise können aus dem vorhandenen Budget des Umweltamtes finanziert werden.

Grundsätzlich können die anfallenden Personalkosten für die sechzehn Mitarbeitenden des Waste Watcher Projektes bei HEB und im Umweltamt für zwei Jahre befristet zum größten Teil über die Abfallgebühren (siehe unten) refinanziert werden.

Bei einem Einsatz von insgesamt 16 „Waste Watchern“, je acht zusätzliche Mitarbeitende des HEB und städtische Mitarbeitende, käme es zu einer Gebührenerhöhung von ca. 5,0 %.

Im Rahmen der Kontrolle der „Waste Watcher“-Teams wird in vielen Fällen vor Ort ein Verwarngeld ausgesprochen und vereinnahmt werden können. Häufig wird jedoch die Weiterleitung an das Umweltamt mit der Unteren Abfallwirtschaftsbehörde und der Verwaltungsabteilung, zur weiteren Bearbeitung erforderlich sein. Bislang schon gelangen durch Anzeigen der Ordnungsbehördenmitarbeitenden, der Polizei sowie des Mülldetektivs viele Vorgänge zum Umweltamt. Hier erfolgt die abfallrechtliche Beurteilung und anschließende Weiterleitung zur Einleitung des Bußgeldverfahrens an die Verwaltungsabteilung. In den letzten Jahren (2016 und 2017) beliefen sich die Fallzahlen auf ca. 250 pro Jahr.

Es ist zu erwarten, dass sich im Rahmen des Projektes die Anzahl der Fälle, die durch ein Bußgeldverfahren zu verfolgen sind, mindestens verachtfachen wird. Daher wird von einem Stellenbedarf im Innendienst von mindestens drei Stellen in der Unteren Abfallwirtschaftsbehörde bzw. der Bußgeldstelle für den Projektzeitraum ausgegangen. Eine erforderliche Stellenanpassung kann nach Evaluierung des Projektes erfolgen.

Die Personalkosten dieser drei Stellen liegen bei ca. 140.000 € zuzüglich ca. 29.100 € Sachkosten für Büroausstattung, Personalnebenkosten, u. ä.. Diese Personalkosten sind nicht über die Abfallgebühr finanzierbar, da sie nicht betriebsbedingt für die Leistungserstellung sind und der Erlass von Verwarn- und Bußgeldern überwiegend im öffentlichen Interesse liegt. Gleiches gilt für die Zeitanteile, die die „Waste Watcher“ für die Verwarngeld- bzw. Bußgeldverfahren aufwenden. Durch eine begleitende Statistik ist es möglich, zeitnah zu belastbaren Schätzungen der Zeitanteile zu gelangen. Vorerst wird für die städtischen „Waste-Watcher“ von einem Stellenanteil von 10 % ausgegangen. Hieraus ergeben sich zusätzlich 0,8 Stellenanteile, die mit 49.600 € aus dem städtischen Haushalt zu finanzieren sind (10 % von 62.000 € x acht Personen). Ein Teil der Kosten kann über die Verwarn- und Bußgelder refinanziert werden. Wie hoch die Refinanzierungssumme sein wird, ist erst nach der Evaluierung abschätzbar.

Bislang war die Verwaltung davon ausgegangen, dass die Personalkosten nahezu vollständig über die Gebühren finanziert werden können. Nach rechtlicher Überprüfung ist dies aber nur in dem o. g. geschilderten Umfang möglich. Da dieser Aspekt erst sehr kurzfristig aufkam, konnte bisher noch kein Gegenfinanzierungsvorschlag für die verbleibenden Eigenanteile entwickelt werden. Um den inhaltlichen Beratungsgang dennoch zu ermöglichen, hat sich die Verwaltung entschlossen, die Vorlage mit einem Finanzierungsvorbehalt in den Beratungsgang zu geben. Die Verwaltung ist bemüht, bis zur Ratssitzung einen Vorschlag zur Gegenfinanzierung zu unterbreiten.

Die Details der Geschäftsverteilung und Stellenbewertung sowie des Controllings können nach einer grundsätzlichen Entscheidung der Einrichtung durch den Fachbereich Personal und Organisation festgelegt werden.

VI. Buß- und Verwarngelder

Damit der Druck auf illegal entsorgende Personen gesteigert werden kann, sollte ein separater Bußgeldkatalog eingeführt werden. Dieser kann sich am nordrhein-westfälischen Bußgeldkatalog orientieren, der als Anhang der Abfallsatzung der Stadt Hagen beigefügt werden kann. Dazu wird die Verwaltung eine separate Vorlage erstellen.

VII. Umsetzungszeitpunkt

Vor dem Hintergrund des benötigten Personals und der benötigten noch zu beschaffenden Fahrzeuge kann die Umsetzung ab 01.04.2019 erfolgen. Eine Umsetzung zu diesem Zeitpunkt gewährleistet auch die Berücksichtigung in der Gebühr.

3. Variantenbetrachtung

Bei der Abwägung der verschiedenen Varianten in Kombination mit dem Modell der „Waste Watcher“ wurde seitens der Verwaltung neben dem bevorzugten Modell von Szenario V zzgl. 16 „Waste Watchern“ ein Modell bestehend aus Szenario III in Kombination mit acht „Waste Watchern“ diskutiert.

Der Vorteil von Szenario III nebst einer kleineren Anzahl „Waste Watcher“ wäre, dass auch der nicht mit dem Abfallrecht in Konflikt geratene Bürger und derjenige, der nicht in einem Stadtteil mit intensivem „Waste Watcher“-Einsatz wohnt, durch die für ihn einmal im Jahr bereits inkludierte Sperrmüllabfuhr einen unmittelbaren und persönlichen Vorteil empfinden könnte. Die von ihm mitzutragende Gebührensteigerung würde von ihm somit voraussichtlich nicht nur als Belastung wahrgenommen.

Bei Szenario V nebst großer Anzahl der „Waste Watcher“ ähnelt die Sperrmüllentsorgung im Wesentlichen der jetzigen Regelung, außer dass es für ihn pauschal veranlagt dadurch ggfs. preislich etwas günstiger wird als bislang, weil gewichtsunabhängig stets die gleiche Pauschale abgerechnet wird. Zudem muss er beim Laden selbst nicht mehr anwesend sein.

Das Stadtbild könnte sowohl bei Szenario V als auch bei III leiden, sofern der Bürger beim Verladen des Sperrmülls nicht mehr anwesend sein muss, da die Überwachung des Ladevorgangs eingeschränkt wird und das Risiko des Beistellens von ggf. auch illegalem Fremdmüll größer wird.

Der Gebühren- und Kostenvergleich ist in Tabelle 2 dargelegt. Danach liegt die Variante (Szenario III/geringe Anzahl an „Waste-Watchern“) gebührenmäßig etwas über dem von der Verwaltung und dem HEB präferierten Vorschlag. Die Personalkosten sind aufgrund des geringeren Personalaufwandes bei einer kleinen „Waste Watcher“-Gruppe entsprechend geringer. Beim Vorschlag der Verwaltung (Szenario V/größere Anzahl an „Waste-Watchern“) sind höhere Bußgeldeinnahmen und eine stärkere Außenwirkung durch Wahrnehmung der „Waste Watcher“ zu erwarten. In welcher Höhe die Bußgelder ausfallen werden, kann vorab nicht beziffert werden.

Die Akquise des benötigten Personal stellt sowohl auf Seiten des HEB als auch auf städtischer Seite eine Herausforderung dar.

Da die Verwaltung vom Pilotprojekt "Waste Watcher" bezogen auf den Aspekt der Stadtsauberkeit einen wesentlich höheren Nutzen erwartet, kann aus der Sicht der Verwaltung eine Schmälerung des Projektes "Waste Watcher" zu Gunsten einer erweiterten Sperrgutabfuhr ausdrücklich nicht empfohlen werden. Ein Projektstart mit nur 8 "Waste Watchern" wird kaum sichtbare Effekte erzeugen können. Dabei ist zu Bedenken, dass immer Teams zu zwei Personen in zwei Schichten unterwegs sein sollen, so dass bei 8 Personen nur zwei Teams gleichzeitig arbeiten würden. Dies erscheint für einen sichtbaren Erfolg des Projektes zu wenig. Auf der anderen Seite wäre eine Gebührenerhöhung von rund 10% bei Kombination des vollen Pilotprojektes "Waste Watcher" mit der Variante 3 der Sperrgutabfuhr nicht vertretbar.

In der Gesamtabwägung kommt die Verwaltung daher zum Vorschlag des gebührenfreundlicheren Sperrmüllszenarios V in Kombination mit einer stärkeren ordnungsbehördlichen Komponente, sichergestellt durch die doppelte Anzahl von „Waste Watchern“.

Tab. 2: Auswirkungen auf die Abfallgebühren sowie den städtischen Haushalt:

4. Pauschalbeträge für illegale Müllablagerungen

Für die Abholung und Entsorgung der illegalen Müllablagerungen durch HEB gestaltet sich die Kostenberechnung für Einzelfälle, bei denen der Verursacher bekannt ist, als schwierig. Es wurde geprüft, ob dem Verursacher einer illegalen Müllablagerung ein Pauschalbetrag in Rechnung gestellt werden kann.

Die rechtliche Einschätzung durch das Rechtsamt ergibt, dass § 6 des Kommunalabgabengesetzes NRW unter bestimmten Bedingungen die Erhebung einer sogenannten Mindestgebühr (Pauschalbetrag) erlaubt. Sie erspart der Gemeinde in den von ihr erfassten Fällen die Berechnung der Gebühr und dient damit der Vereinfachung des Heranziehungsverfahrens.

Die angesetzten zu vereinnahmenden Pauschalbeträge fließen als geschätzte Einnahmen in den Abfallgebührenhaushalt. Die tatsächlichen Einnahmen bzw. Kosten werden erst im Rahmen der Gebührennachkalkulation ermittelt.

Das Rechtsamt macht allerdings darauf aufmerksam, dass der Stadt gewisse Einnahmen verloren gehen, da zum Einen nicht die vollständigen Entsorgungskosten in die Mindestgebühr eingerechnet werden dürfen, sondern nur die Vorhaltekosten und nur in geringem Umfang auch die Deckung der sonstigen verbrauchsabhängigen Kosten. Zum Anderen sind die Entsorgungskosten des Abfalls der nicht zu ermittelnden Personen von der Stadt zu tragen.

5. Beratung vor Ort

Über unterschiedliche Förderprojekte („Soziale Stadt“, „NRW ist bunt“, etc.) sind derzeit u. a. die Caritas sowie die Diakonie in verschiedenen Stadtteilen beratend in Zuwandererfamilien tätig (Wehringhausen, Altenhagen). Es handelt sich um Sozialberatung, aber auch um konkrete Hilfestellungen, z. B. beim Ausfüllen verschiedener Anträge und bei Behördengängen. In diesem Rahmen wird auch über die ordnungsgemäße Müllentsorgung informiert, falls erforderlich, gemeinsam mit einem Dolmetscher. Zu einigen Ortsterminen wurde die Untere Abfallwirtschaftsbehörde für Abfallberatungszwecke hinzugebeten. Das Umweltamt wird den Faden zur Kooperation mit den jeweiligen Projektpartnern weiterführen und sich ebenso in neue Projekte, wie „Begleitung in gesicherte Wohnverhältnisse“ des Quartiermanagements Wehringhausen einbringen.

Finanzielle Auswirkungen

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Inklusion von Menschen mit Behinderung

Konsumtive Maßnahme.

*verschiedene Personal- und Sachkostenarten:

501100 – 503900Personalkosten

525500 – 548500Sachkosten

Folgekosten:

)

1.                Auswirkungen auf den Stellenplan

Stellen-/Personalbedarf: