Beschlussvorlage - 0080/2015

1.      Der Rat der Stadt Hagen beschließt, dass die Aufgaben gem. § 5a der Zweckverbandssatzung des Zweckverbands VRR im Rahmen einer Mandatierung auf den Zweckverband VRR übertragen werden.

2.      Der Rat der Stadt Hagen stellt fest, dass er als Aufgabenträger gemäß § 3 Abs. 1 ÖPNVG NRW mit den weiteren Aufgabenträgern / zuständigen Behörden im Verbandsgebiet des Zweckverbands VRR eine Gruppe von Behörden im Sinne des Art. 5 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 bildet.

3.      Der Rat der Stadt Hagen stimmt der Anpassung des VRR-Finanzierungs-systems gem. der Drucksache Nr. N/VIII/2014/0507 des VRR einschließlich der Anlagen zu.

4.      Der Rat der Stadt Hagen stimmt der Anpassung der Finanzierungsrichtlinie des VRR (insbesondere der darin aufgezeigten Aufgabenverteilung) sowie der Anpassung der Zweckverbandssatzung des Zweckverbands VRR zu.

5.   Der Rat der Stadt Hagen beschließt, dass die Finanzierung von kommunalen Verbundverkehrsunternehmen, an denen die Stadt Hagen beteiligt ist, weiterhin im Rahmen der Regelungen von § 19c der Zweckverbandssatzung des  Zweckverbands VRR durchgeführt wird.

6.   Soweit erforderlich, führt die Stadt als Eigentümer der Hagener Straßenbahn AG einen entsprechenden gesellschaftsrechtlichen Beschluss zur Konkretisierung der Vorgaben nach § 19c der Zweckverbandssatzung des VRR herbei.  Als Aufgabenträger trägt die Stadt Hagen bezogen auf die Hagener Straßenbahn AG dafür sorge, dass die Vorgaben der Finanzierungsrichtlinie des VRR eingehalten werden.

7.   Eine Beschlussfassung zur Mandatierung des VRR gem. § 5a Zweckverbandssatzung hat keine Auswirkung auf die laufende Direktvergabe der Stadt Hagen an die Hagener Straßenbahn AG.

8.   Der Zweckverband VRR erhält eine Mitteilung über diesen Beschluss.

Präambel

Die im Betreff verwendete Bezeichnung ÖSPV für den öffentlichen Straßenpersonennahverkehr soll an dieser Stelle deutlich machen, dass die Aufgabenträgerschaft für den SPNV (Schienenpersonennahverkehr) bereits auf den VRR übertragen ist. In dieser Vorlage geht es also nur um den öffentlichen Straßenpersonennahverkehr, deren Aufgabenträgerschaft von den einzelnen Kommunen wahrgenommen wird. Die im weiteren Verlauf des Textes geläufigere Bezeichnung ÖPNV für den öffentlichen Personennahverkehr bezieht sich, wenn nicht ausdrücklich anders erwähnt, auf den in der Aufgabenträgerschaft der Kommunen befindlichen öffentlichen Straßenpersonennahverkehr, schließt aber auch bei Kommunen mit lokalem Schienenverkehr (Straßenbahn, Stadtbahn oder U-Bahn) diesen mit ein. Durch die Verwendung des allgemeineren und geläufigeren Begriffs „ÖPNV“ sind auch Bezüge zu anderen Quellen und Gesetztestexten leichter nachvollziehbar. Der Vorlagentext lehnt sich an die Vorgaben der Beschlussvorlage N/VIII/2014/0507 der Verbandsversammlung des Zweckverbandes an.

Kurzfassung

Im Zuge auslaufender Bestandsbetrauungen (i.d.R. bis zum 31.12.2019) besteht für die Kommunen im VRR zur Sicherung und Erhaltung ihrer eigenen Verkehrsunternehmen die Notwendigkeit, die Erfüllung ihrer im Nahverkehrsplan festgelegten ÖPNV-Leistungen als gemeinwirtschaftliche Verpflichtung im Rahmen einer Direktvergabe an ihre Verkehrsunternehmen zu vergeben. Aufgrund der im Verbundgebiet des VRR zahlreichen verkehrlichen Verflechtungen der einzelnen Kommunen untereinander, ist der Zusammenschluss der Aufgabenträger auf der Ebene des Verkehrsverbundes  als Gruppe zuständiger Behörden beabsichtigt. Dies setzt voraus, dass die Aufgabenträger die Koordinierung und Abstimmung der direkt zu vergebenden öffentlichen Dienstleistungsaufträge auf den Zweckverband VRR übertragen (Mandatierungsbeschluss).

Begründung

Am 03. Dezember 2009 trat die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 in Kraft. Diese enthält eine Übergangsregelung in Art. 8, die bewirkt, dass die Vergaberegelung des Art. 5 nicht anzuwenden sind, wenn zu diesem Zeitpunkt Bestandsbetrauungen existieren.

Im VRR liegen aktuell Bestandsbetrauungen vor, deren Laufzeit in den meisten Fällen bis Ende 2019 befristet ist. Einzelne Bestandsbetrauungen laufen allerdings früher aus, so auch bei der Stadt Hagen im Hinblick auf die Hagener Straßenbahn AG. Hier war die Bestandsbetrauung bereits auf den 31.12.2015 befristet und seit dem 01.01.2013 trat im Vorgriff auf dieses Datum bereits der Direktvergabebeschluss des Rates der Stadt Hagen in Kraft (s. Drucksachennr. 0857/2012). Aber auch beispielsweise bei der Stadt Wuppertal läuft bereits Ende 2016 die Bestandsbetrauung aus. Da das Verfahren für Anschlussregelungen in der Form der Betrauung im Rahmen einer Direktvergabe an einen internen Betreiber unter Beachtung der Regelungen des PBefG und der Verordnung (EG) Nr.1370/2007 erhebliche Vorlaufzeiten benötigt (nach herrschender Meinung mindestens 27 Monate), besteht schon jetzt Handlungsbedarf, um eine abgestimmte verbundweite Vorgehensweise zu gewährleisten.

Da die meisten Aufgabenträger im VRR, wie auch die Stadt Hagen, gleichzeitig auch Eigentümer eines Verkehrsunternehmens sind, ist davon auszugehen, dass die in der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorgesehene Option einer Betrauung im Rahmen der Direktvergabe an einen internen Betreiber in den meisten Fällen angestrebt wird.

Da im Bereich des VRR enge verkehrliche Verflechtungen bestehen, sind voraussichtlich kaum einzelne Direktbeziehungen zwischen der zuständigen Behörde und dem bedienenden Verkehrsunternehmen zu finden. Vielmehr würde eine nicht unerhebliche Anzahl von Gruppen von Behörden benötigt, um diesen Verflechtungen gerecht zu werden und eine Betrauung im Rahmen von Direktvergaben auf dem Gebiet des VRR flächendeckend durchzuführen. Mit jedem zusätzlichen Gruppenmitglied wird der Abstimmungs- und Klärungsbedarf größer. Insbesondere müssen Regelungen zwischen den Aufgabenträgern über die Finanzierung von gebietsübergreifenden ÖSPV-Leistungen getroffen werden, um eine rechtssichere Finanzierung zu gewährleisten.

An dieser Stelle setzt das VRR-Modell für eine Betrauung im Rahmen einer Direktvergabe an einen internen Betreiber im Verbundraum Rhein-Ruhr (im Folgenden: VRR-Modell) an.

Im Innenverhältnis bleibt es weiterhin bei der Zuständigkeit der Ausgestaltung des ÖSPV durch die Aufgabenträger. Die Aufgabenträger legen das konkrete Leistungsangebot und die entsprechenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für das jeweils eigene Gebiet fest.

Zum einen werden dabei im Innenverhältnis zwischen Verkehrsunternehmen und Eigentümer-Aufgabenträger die Einflussnahme und Kontrollrechte des Eigentümers auf gesellschaftsrechtlichem Wege über Beschlüsse und Weisungen sichergestellt. Nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ist es ausreichend, wenn innerhalb der Gruppen von zuständigen Behörden wenigstens eine zuständige, örtliche Behörde die Kontrolle ausübt.

Der Betrauungsbeschluss des Eigentümers konkretisiert die Verpflichtungen aus der fahrplanmäßigen Verkehrsbedienung und die finanzierungsrelevanten, gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eigentümers.

Die mitbedienten Aufgabenträger können das Kontrollkriterium bei mitbedienenden Verkehrsunternehmen alleine nicht erfüllen. Daher müssen die Aufgabenträger für die Betrauung im Rahmen einer Direktvergabe an das mitbedienende Verkehrsunternehmen im Zuge des Zusammenwirkens als Gruppe von Behörden eine Vollmacht zur Abwicklung der Betrauung an den Eigentümer-Aufgabenträger aussprechen bzw. der Betrauung im Rahmen der Direktvergabe an das mitbedienende Verkehrsunternehmen durch den Eigentümer-Aufgabenträger zustimmen. Inhalt dieser Vollmacht ist, dass der Eigentümer-Aufgabenträger als Handelnder die Umsetzung des vorher mit den mitbedienten Aufgabenträgern abgestimmten konkreten Leistungsangebots und die entsprechenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betraut. Der Eigentümer-Aufgabenträger spricht dann die Betrauung im Rahmen der Direktvergabe an das eigene Verkehrsunternehmen aus und nimmt dabei Bezug auf die Ratsbeschlüsse der mitbedienten Aufgabenträger.

Im Außenverhältnis handelt der VRR im eigenen Namen für die Finanzierung (per Delegation) und im  fremden Namen für die Abwicklung der Betrauung (per Mandatierung). Im Rahmen dieser Verantwortlichkeiten und Aufgaben stellt er durch die Verpflichtung im Bescheid fest, dass eine Betrauung vorliegt. Dies ermöglicht den Erlass eines Finanzierungsbescheids. Außerdem tritt hiermit die Außenwirkung der Betrauung im Rahmen der Direktvergabe an den internen Betreiber ein.

Die Eigentümer-Aufgabenträger machen wie bisher i.d.R. von der Möglichkeit der Umlagenkürzung nach § 19c Zweckverbandssatzung Gebrauch und kürzen ihren Umlagenbeitrag um die über gesellschaftsrechtlichen Wege sichergestellte Finanzierung ihrer Verkehrsunternehmen (z.B. über Einlagen/Querverbund). Nettozahllasten aus der Mitbedienung (Spitzenausgleich) werden auf hoheitlicher Ebene verrechnet. Wegen der anderweitigen Deckung wird nach beihilfe- und zuwendungsrechtlicher Prüfung seitens des VRR wie bisher ein negativer Finanzierungsbescheid erlassen.

Das VRR-Modell wird damit den unterschiedlichen, zu berücksichtigenden Zuständigkeiten gerecht. Diesem Sachverhalt wird dadurch Rechnung getragen, dass die bisherigen Zuständigkeiten erhalten bleiben und nur für den Bereich der Gruppenbildung eine mandatierende Aufgabenübertragung auf den VRR erfolgen soll.

Mit dem VRR besteht bereits eine Einheit, in der die Beförderungsleistungen die Vorgaben für integrierte Personenverkehrsdienste im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 erfüllen (=Verbündeprivileg). Durch die Gruppenbildung im VRR kann den vielfältigen Überkreuzbeziehungen zwischen den Aufgabenträgern/ Anteilseignern/ Unternehmen Rechnung getragen werden und die damit verbundenen Probleme, welche sich aus dem räumlichen Tätigkeitsverbot gem. Art. 5 Abs. 2 Bst. b Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 ergeben, gelöst werden. Gleichzeitig werden die bestehenden Strukturen des VRR den engen verkehrlichen Verflechtungen gerecht, und es entfällt eine aufwändige Gruppenbildung. Daher wird eine verbundweite einheitliche Lösung angestrebt, die alle diese Fragestellungen, die mit einer Gruppenbildung zusammenhängen, beantwortet. Innerhalb des VRR-Modells sind automatisch alle Gruppenkonstellationen abgebildet. Zu dem bleiben hierbei die bestehenden Zuständigkeiten und Aufgabenverteilungen erhalten.

Damit das VRR-Modell zum Tragen kommen und die VRR AöR mit ihren Strukturen als Verbindung zwischen allen Aufgabenträgern fungieren kann, ist im Außenverhältnis eine zusätzliche Mandatierung von Aufgaben gegenüber dem VRR notwendig.

Im Unterschied zur Delegation bedeutet die Mandatierung, dass ausschließlich die Durchführung der Aufgaben auf den VRR übergeht. Die Zuständigkeit und Verantwortung für die Aufgabe bleibt bei dem jeweiligen Aufgabenträger. Die VRR AöR wird nur mit der Durchführung der Aufgaben im Sinne des jeweiligen Aufgabenträgers betraut.

Im Rahmen des VRR-Modells sind die Verantwortlichkeiten und Aufgaben zwischen den Aufgabenträgern und dem VRR wie folgt definiert:

Bei den Aufgabenträgern liegen folgende Verantwortlichkeiten:

-          Planung und Festlegung des konkreten Leistungsangebots und Definition der Anforderungen an Umfang und Qualität des Verkehrsangebots (incl. Abstimmung mit den benachbarten Aufgabenträgern)

-          Festlegung der Inhalte des öffentlichen Dienstleistungsauftrags und der konkreten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung (incl. Abstimmung mit den benachbarten Aufgabenträgern)

-          Festlegung der Laufzeit der Direktvergabe

-          Vorgabe von Sozial- und Qualitätsstandards

-          Vorgabe von Subunternehmerquoten

-          Sicherstellung der Voraussetzungen für eine Direktvergabe

-          Beschlussfassungen über Direktvergaben einschließlich der Beschlussfassung über die Vorabbekanntmachung

-          Umsetzung der Direktvergabe durch Herbeiführung und Überwachung der erforderlichen Beschlüsse und Regularien der jeweils zuständigen Organe

-          Erstellung des Nahverkehrsplans

Bei der VRR AöR liegen durch die bereits bestehende Delegation heute schon folgende Verantwortlichkeiten:

-          Erarbeitung der Durchführungsvorschriften zur Einnahmenaufteilung

-          Finanzierungsabwicklung

Im Rahmen einer Mandatierung würden folgende Aufgaben zur Abwicklung/ Durchführung an die VRR AöR übertragen:

-          Abstimmung des Inhalts der Vorabbekanntmachungen mit den betroffenen Aufgabenträgern und Veröffentlichungen der von den Aufgabenträgern beschlossenen Vorabbekanntmachungen

-          Hinwirkung auf die Abstimmung der direkt zu vergebenden öffentlichen Dienstleistungsaufträgen zwischen den jeweils betroffenen Aufgabenträgern

-          Veröffentlichung der Bekanntmachung der gemäß Art. Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt vergebenen öffentlichen Dienstleistungsaufträgen gemäß §101b Abs. 2 Satz 2 GWB

-          Veröffentlichung der Bekanntmachung der gemäß Art. 5 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 direkt vergebenen öffentlichen Dienstleistungsaufträgen gemäß § 101b Abs.2 Satz 2 GWB bei Notmaßnahmen im Einvernehmen mit den betroffenen Aufgabenträgern.

-          Entgegennahme und Bearbeitung von Anträgen und Rügen und Durchführung von Nachprüfungsverfahren jeweils im Einvernehmen mit den betroffenen Aufgabenträgern.

Die Regelungen für Aufgabenverteilung, Verantwortlichkeiten und Mandatierung werden in der Zweckverbandssatzung VRR geregelt. Hierfür wird der § 5a neu aufgenommen (Anlage 2). In der Finanzierungsrichtlinie des VRR sollen diese Punkte ebenfalls geregelt werden (Anlage 1)

Fazit:

Die notwendigen Schritte für eine Betrauung im Rahmen einer Direktvergabe an einen internen Betreiber sind beim VRR-Modell identisch mit einem Verfahren ohne Beteiligung des VRR. Das VRR-Modell stellt somit eine vereinfachte Möglichkeit (Alternative) für die Aufgabenträger dar, um Betrauungen im Rahmen von Direktvergaben an einen internen Betreiber durchzuführen. Es ermöglicht auf eine „Kleingruppenlösung“ zu verzichten.

Beim VRR-Modell sind sämtliche Gruppenkonstellationen möglich, aber nicht zwingend erforderlich oder gar verpflichtend. In den räumlichen Grenzen des VRR-Modells bestehen keine Tätigkeitsverbote. Vielmehr ist gewährleistet, dass alle Verkehrsbeziehungen abgebildet werden.

Im VRR-Modell bleibt die bekannte Aufgabenverteilung bestehen, und das bisherige Verfahren wird beibehalten. Auch die bestehende Finanzierungssystematik bleibt erhalten. Anstelle der Bestandsbetrauung tritt lediglich der Beschluss über eine Betrauung im Rahmen einer Direktvergabe an einen internen Betreiber.

Dieser Beschluss zur Mandatierung des VRR hat keine Auswirkungen auf die bereits erfolgte Direktvergabe der Stadt Hagen an die Hagener Straßenbahn AG für den Zeitraum 01. Januar 2013 bis 31. Dezember 2022 (Ratsbeschluss 0857/2012). Im Rahmen dieser Direktvergabe wurde der VRR analog der in diesem Beschluss dargestellten Regelungen bereits eingebunden. Im Falle einer erneuten Direktvergabe an die Hagener Straßenbahn AG ab dem Jahr 2023 bzw. bei weiteren Direktvergaben an mitbedienende Verkehrsunternehmen wird der VRR im Rahmen der in diesem Beschluss genannten Mandatierung eingebunden.

Aufgrund der Trennung zwischen Außen- und Innenwirkung kann – wie bisher – eine vertragsähnliche Gestaltung vermieden werden.

Es kommt zu keiner Steigerung der Personalaufwendungen bei der VRR AöR, d.h. die Abwicklung erfolgt über das bestehende Team. Ein evtl. Mehraufwand durch ggf. höhere Beratungsleistungen ist nur temporär.

Die VRR AöR leistet Unterstützung bei der Lösung von Fragestellungen in den Randgebieten und bei nicht kommunalen Verkehrsunternehmen.

Darüber hinaus wird die VRR AöR im Einvernehmen mit den betroffenen Aufgabenträgern Rügen bearbeiten und Nachprüfungsverfahren durchführen. Die VRR AöR hat bereits diverse Nachprüfungsverfahren im SPNV durchgeführt. Daher hat sie eine hohe Kompetenz in Fragestellungen zu Nachprüfungsverfahren erworben, die auch für Nachprüfungsverfahren im Rahmen von Direktvergaben an interne Betreiber von Nutzen sind.

Ein Grundsatzbeschluss zu einer verbundweiten Lösung hat keine präjudizierende Wirkung für die Zukunft, weder für eine Vergabeentscheidung noch für eine operative Abstimmung in lokalen „Untergruppen“. Vielmehr sind im VRR-Modell sämtliche Gruppenkonstellationen möglich, aber nicht zwingend oder verpflichtend.

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