Beschlussvorlage - 0661/2022

1. Die Inhalte des "Gutachten zum Ausbau des lokalen ÖPNV" sowie die Ausführung der Verwaltung hierzu werden zur Kenntnis genommen. Es wird festgestellt, dass zum jetzigen Zeitpunkt noch keine abschließende Entscheidung für ein bestimmtes System getroffen werden soll.

2. Die Verwaltung wird beauftragt, einen Workshop am 30.01.2023 gemeinsam mit Politik und Verwaltung durchzuführen. In diesem Workshop wird das weitere Vorgehen erarbeitet und beschlossen.

Kurzfassung

Um im Zuge der Verkehrswende einen deutlich erhöhten Anteil des ÖPNV am Modal Split zu erreichen, wurde ein erstes Gutachten zum Ausbau des lokalen ÖPNV  erarbeitet.

Im Ergebnis müssen in Hagen erhebliche Anstrengungen unternommen werden, um das bisherige Bussystem durch ein leistungsfähiges Transportmittel zu ergänzen. Dabei kommen grundsätzlich sowohl ein höherwertiges Bussystem als auch die Straßenbahn infrage.

Dies ist in einem Folgegutachten vertieft zu untersuchen. Die Zielstellung des Folgegutachtens soll in einem gemeinsamen Workshop mit Politik und Verwaltung erarbeitet werden.

Begründung

Das Hagener Zielkonzept „50:50“ sieht eine Verlagerung der Mobilität vom motorisierten Individualverkehr (MIV) auf Verkehrsmittel des Umweltverbundes vor. Bis zum Jahr 2035 soll der Umweltverbund einen Anteil von insgesamt 50 % (heute: 38 %) am Modal Split haben. Die übrigen 50 % entfallen in dem Konzept weiterhin auf den MIV (heute: 62 %). Für den ÖPNV bedeutet dies eine Steigerung von heute 19 % auf mindestens 25 % im Jahr 2035.

Auch auf bundesweiter Ebene besteht das Ziel, den ÖPNV-Anteil zu steigern. Bereits im Februar 2021 wurde in der Verkehrsministerkonferenz beschlossen, dass zur Erreichung der Klimaziele die Fahrgastzahlen im ÖPNV bis zum Jahr 2030 gegenüber dem Jahr 2019 verdoppelt werden sollen. Die Steigerung des ÖPNV-Anteils ist darüber hinaus Inhalt des Koalitionsvertrages der nordrhein-westfälischen Landesregierung. Um die Steigerung zu erreichen, soll der ÖPNV u. a. leistungsstärker und verlässlicher werden. Bis zum Jahr 2030 soll das Angebot im ÖPNV laut des Koalitionsvertrages um mindestens 60 % erhöht werden.

Vor dem Hintergrund dieser beschriebenen notwendigen Steigerung des ÖPNV-Anteils wurde die Verwaltung im Januar 2020 im Ausschuss für Umwelt, Stadtsauberkeit, Sicherheit und Mobilität damit beauftragt, ein Gutachten in Auftrag zu geben, welches die technischen Möglichkeiten alternativer Verkehrsmittel darstellt (Drucksachennummer 0820/2019). Die Erstellung des Gutachtens wurde an die Gutachterbüros plan:mobil sowie kcw vergeben. Die Politik wurde durch einen Zwischenbericht im Juni 2021 (Drucksachennummer 0572/2021) sowie einen Politikworkshop im November 2021 in den Prozess der Erstellung des Gutachtens einbezogen.

Das nun fertiggestellte Gutachten (s. Anhang) umfasst die nachfolgenden Ziele, Inhalte und Ergebnisse. Im Anschluss an die Vorstellung des Gutachtens wird ein Vorschlag für das weitere Vorgehen dargestellt.

Ziele des Gutachtens

Das Gutachten zum Ausbau des lokalen ÖPNV sollte erörtern, inwiefern sich das heute bestehende ÖPNV-Angebot eignet, die oben beschriebene Steigerung des ÖPNV-Anteils zu erreichen. Außerdem sollte geprüft werden, ob höherwertige ÖPNV-Systeme mit größerem Fassungsvermögen und höherer Leistungsfähigkeit besser geeignet sind, den höheren ÖPNV-Anteil zukünftig abzubilden.

In diesem Zusammenhang stellen sich die folgenden vier Leitfragen, die durch das Gutachten beantwortet werden sollten:

• Können höherwertige ÖPNV-Systeme mit höherer Leistungsfähigkeit auf nachfragestarken Korridoren im Stadtgebiet zu einer deutlichen Erhöhung des ÖPNV-Anteils führen?

• Welches ÖPNV-System könnte das angestrebte Ziel sowohl technisch und betrieblich als auch innerhalb der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen erreichen?

• Welches ist aus Fahrgastsicht das attraktivste System, sodass Bürgerinnen und Bürger vom PKW auf den ÖPNV umsteigen wollen?

• Ist eine rein auf Hagen bezogene Lösung sinnvoll oder ist ggf. die Einbindung der angrenzenden Region anzustreben?

Inhalte des Gutachtens

Das Gutachten stellt nach einer kurzen Einleitung (Kapitel 1 + 2) zunächst bereits bestehende Planwerke vor (Masterplan Nachhaltige Mobilität, Integriertes Stadtentwicklungskonzept, Nahverkehrsplan). Diese verdeutlichen, dass eine Angebotssteigerung im ÖPNV mit dem bestehenden Hagener Bussystem zu personal- und kostenintensiv ist. Daher ist langfristig ein Systemwechsel zu verfolgen, um das oben dargestellte Ziel „50:50“ zu erreichen (Kapitel 3).

Auf dieser Grundlage wird der Fokus des Gutachtens im nächsten Schritt auf die räumliche und verkehrliche Ausgangssituation in Hagen gelegt. Im Nahverkehrsplan werden bereits fünf räumliche Korridore benannt, die durch das Gutachten aufgegriffen und analysiert werden. Darunter der Korridor Nord (Innenstadt – Boele), der Korridor Nordwest (Innenstadt – Vorhalle), der Korridor Ost (Innenstadt – Hohenlimburg), der Korridor Süd (Innenstadt – Eilpe) sowie der Korridor West (Innenstadt – Haspe). Diese Korridore weisen eine hohe Fahrgastnachfrage und ein besonderes Fahrgastpotenzial auf, weshalb sie sich für den Aufbau eines hochwertigen ÖPNV-Systems eignen. Die Korridore West und Ost haben dabei sowohl heute als auch perspektivisch die höchste Nachfrage und sind somit auf eine schnelle Ausweitung der Kapazitäten im ÖPNV angewiesen (Kapitel 4).

Im weiteren Verlauf stellt das Gutachten heraus, dass mit einer Zunahme um mindestens sechs Prozentpunkte des ÖPNV am Modal Split eine Zunahme von 25.000 bis 35.000 Fahrgästen pro Tag einhergeht. Mit den heute eingesetzten Fahrzeugen ist diese Menge nicht zu bewältigen (Kapitel 5).

Im darauffolgenden Kapitel werden daher potenzielle ÖPNV-Systeme für Hagen vorgestellt, die diese Kapazitäten aufnehmen könnten. Darunter die Straßenbahn, höherwertige Bussysteme (BHLS - Busses with a high level of service, Metrobus, BRT - Bus Rapid Transit) sowie die urbane Seilbahn (Kapitel 6).

Anschließend erfolgt ein Systemvergleich, der die verschiedenen ÖPNV-Systeme im Hinblick auf die herausgestellten Korridore für Hagen gegenüberstellt. Die für den Vergleich relevanten Kriterien sind: Kapazitäten, Investitions- und Betriebskosten, Betriebsflexibilität, Kombinierbarkeit, Akzeptanz der Nutzenden, stadträumliche Perspektive sowie Umwelt und Klima. Als wichtigste Bewertungskriterien werden dabei die Kapazitäten der Systeme sowie ihre Investitions- und Betriebskosten herausgestellt (Kapitel 7).

Abschließend erfolgt eine konkrete Empfehlung für ein System sowie ein Ausblick (Kapitel 8).

Ergebnisse des Gutachtens

Aufgrund ihrer hohen Kapazität, ihrer Fahrplanstabilität und ihres hohen Zuspruchs durch potenzielle Fahrgäste empfiehlt das Gutachten die Straßenbahn als vorrangiges hochwertiges ÖPNV-System für die Stadt Hagen. Die Straßenbahn sei am besten dazu geeignet, die Rückgratfunktion des ÖPNV auf den nachfragestarken Korridoren abzubilden und biete auch für weitere Fahrgastzuwächse die notwendigen Reserven. Durch Elektromotoren würde sie außerdem zu einer lokalen Emissionsfreiheit beitragen und durch den „Schienenbonus“ positiv auf potenzielle Fahrgäste wirken. Gleichzeitig sei das Straßenbahnsystem mit hohen Kosten und großen infrastrukturellen Eingriffen verbunden.

Da die Umsetzung viele Jahre in Anspruch nehmen würde, sollte übergangsweise ein höherwertiges Bussystem entwickelt werden, welches bereits vorab die vorgesehenen Trassen der Straßenbahn nutzt. Auch in diesem Zusammenhang wäre die zentrale Aufgabe in den kommenden Jahren zunächst die Reservierung separater Trassen in den Straßenräumen.

Neben dem Straßenbahnsystem, welches nur auf den nachfragestarken Korridoren verkehren soll, bräuchte es für den weiteren Stadtraum außerdem ein ergänzendes Zubringersystem (z. B. in Form eines klassischen Bussystems).

Die zukünftig aufkommende Zunahme von 25.000 bis 35.000 Fahrgästen täglich kann von allen analysierten ÖPNV-Systemen aufgenommen werden. Das Straßenbahnsystem schneidet jedoch bei der Gesamtbetrachtung am besten ab.

Verwaltungsinterne Auseinandersetzung mit dem Gutachten

Die Inhalte des Gutachtens wurden innerhalb der Verwaltung intensiv besprochen und diskutiert. Insgesamt kommt die Verwaltung zu dem Entschluss, dass die Ergebnisse des vorliegenden Gutachtens insgesamt nicht ausreichen um zum jetzigen Zeitpunkt eine Systementscheidung treffen zu können. In einem nächsten Schritt sollen wichtige Aspekte (s. weiteres Vorgehen) zunächst in einem Folgegutachten näher untersucht werden, bevor eine Entscheidung für oder gegen ein System getroffen werden kann.   

1. Einpassung in den öffentlichen Straßenraum

Kritisch werden vor allem die topographischen Verhältnisse bewertet, welche insgesamt eine große Herausforderung für die Umsetzung eines Straßenbahnsystems in großen Teilen des Stadtgebietes darstellen. So wird beispielsweise die Befahrbarkeit des Korridors Nord mit schienengebundenen Fahrzeugen auch im Gutachten als grenzwertig bewertet (vgl. S. 108), da die Steigungen für eine Straßenbahn teilweise die Regeltrassierungselemente übersteigen. Hier ist zwingend eine genauere Betrachtung und Analyse der Realisierbarkeit sowie eine Trassenfindung in einem Folgegutachten erforderlich. Die Straßenräume bieten an vielen Stellen wenig Raum, zudem sind Knackpunkte (zum Beispiel Unterquerungen) vorhanden. Denkbar ist die Kombination aus gemischten Fahrspuren für den MIV und die Straßenbahn. Der Nachteil dieser Variante ist jedoch auch offenkundig: Diese Lösung geht zu Lasten der Fahrzeit der Straßenbahn, die man eigentlich gewinnen möchte. Für diesen Punkt liegt noch großer Klärungsbedarf vor.

2. Baudurchführungsphase

Die Realisierung würde viele Jahre in Anspruch nehmen. Es ist davon auszugehen, dass mit einem Baubeginn erst frühestens ab 2035 zu rechnen ist. Die Bauzeit ist nach heute vorgenommenen groben Einschätzungen mit ungefähr 10 Jahren zu veranschlagen, je nach Länge der Strecke auch mehr. Demzufolge ist mit einer über Jahre andauernden Großbaustelle zu rechnen, die Einschränkungen im Verkehrsablauf, Lärm und Erschütterungs-Immissionen mit sich bringen würde. Diese stellen gegenüber der Hagener Bevölkerung als auch der hiesigen Wirtschaft eine große Belastung dar. Es wäre zuträglicher, eine kurz- bis mittelfristige Lösung für die Verbesserung des ÖPNV zu erarbeiten. Insgesamt ist es sinnvoll, die Einführung eines höherwertigen Systems in mehreren Ausbaustufen zu planen. Wichtig ist vor allem die Sicherung von Trassen, die bereits vom aktuellen System genutzt werden können, aber auch zu einem späteren Zeitpunkt von einem BHLS oder Straßenbahnsystem. Der Vorteil eines höherwertigen Bussystems wird in der Möglichkeit der stetigen Wachstumsmöglichkeit gesehen.

3. Finanzierung

Aufgrund der derzeitigen allgemeinen politischen Lage und vielfach bestehenden und auch zukünftig bereitgestellten Fördertöpfe für die Verbesserung des ÖPNV wäre die Finanzierung für die Einführung einer Straßenbahn noch genauer abzuklären. Fest steht, dass die Stadt Hagen die Verbesserung des ÖPNV mit einer Straßenbahn nicht aus Haushaltsmitteln stemmen kann. Zu betrachten sind auch die Betriebskosten, die zu benötigten Flächen sowie die Kosten für die Errichtung eines Betriebshofes, der für die Straßenbahn erstellt werden müsste. Ebenso ist entsprechendes Personal für den Betreiber der Straßenbahn einzustellen, auszubilden und vorzuhalten.

Im zeitlichen Verlauf der Erstellung des Gutachtens sind zunächst Kosten durch den Gutachter genannt worden, die im weiteren  Verlauf korrigiert werden mussten. Aus Sicht der Verwaltung ist dieser Punkt noch nicht umfassend genug geklärt.

4. Gebrochene Verkehre

Durch die Einführung eines höherwertigen ÖPNV-Systems wird es zwangsläufig zu sogenannten „gebrochenen Verkehren“ kommen. Anders als im vorhandenen System, bei dem aktuell eine Sammelfunktion der Busse vorhanden ist und Relationen mit möglichst wenig Umsteigevorgängen erreicht werden können, ist bei einem höherwertigen ÖPNV-Systemeine Konzentration auf die Achsen gegeben, weshalb Nutzer*innen mit deutlich mehr Umsteigevorgängen konfrontiert werden. Eine Auseinandersetzung und weitere Untersuchung mit dieser Thematik ist zwingend erforderlich und ebenfalls bei einer zu treffenden Systementscheidung zu berücksichtigen. Es ist bei der Diskussion der gebrochenen Verkehre zu beachten, dass die Neuanlage eines höherwertigen Systems Fahrzeitvorteile mit sich bringt, die den Nachteil der „Brechung“ der Verkehre aufhebt. Eine Veränderung des Fahrverhaltens der Nutzer birgt allerdings auch die Gefahr, dass das neue System nicht oder langsam akzeptiert wird.

5. Prozess der Erstellung des Gutachtens

Die Gutachterbüros kamen zunächst zu dem Zwischenfazit, für die Stadt Hagen ein BHLS-System zu empfehlen. Dieses Zwischenfazit wurde verwaltungsintern im Rahmen einer Power-Point-Präsentation vorgestellt (s. Anlage 2). Das Zwischenfazit wurde jedoch zunächst nicht in den Workshop mit der Politik eingespeist, um ergebnisoffen über die Gewichtung der Bewertungskriterien zu diskutieren.

Im Rahmen des Workshops gemeinsam mit Politik und Verwaltung im November 2021 wurde durch die Teilnehmer mehrheitlich angeregt zu prüfen, inwieweit der Fokus auf ein System mit aktivierbaren Reserven und höherer Impulswirkung (Motivation, auf ein neues System umzusteigen) gerichtet werden sollte. Es wurde angemerkt, dass das bestehende Bussystem an seine Kapazitätsgrenzen gekommen ist. Im Anschluss wurde das Potenzial einer Straßenbahn, die Menschen zum Umstieg motiviert, höher gewichtet als die Einführung eines höherwertigen Bussystems. Insgesamt wurde außerdem berücksichtigt, dass eine Ausweitung des Ziels (über das bisherige Ziel 50:50 hinaus) nur mit einem Straßenbahnsystem umsetzbar ist. Zusätzlich ist in die Bewertung eingeflossen, dass absehbar nicht genügend Fahrpersonal für ein Bussystem generiert werden kann.

Aus Umfragen und Diskussionen innerhalb des Workshops ging jedoch hervor, dass die politischen Vertreterinnen und Vertreter aufgeschlossen gegenüber einem Straßenbahnsystem sind. Dieser Impuls ist in die weitere Bearbeitung des Gutachtens eingeflossen.

6. Fazit der Debatte

Die verwaltungsinterne Debatte zeigt die vielen verschiedenen Argumente für und gegen die Einführung einer Straßenbahn. Zum jetzigen Zeitpunkt ist eine Entscheidung unmöglich. Die Entscheidung muss gut abgewogen und breit diskutiert werden, da diese Entscheidung Auswirkungen auf die Verkehrsmittelwahl und das Mobilitätsverhalten der Bürger, Wirtschaft und Ein- und Auspendler der Stadt Hagen zukunftsweisend für das restliche 21. Jahrhundert ist. Die Verwaltung kommt zu dem Schluss, diese Punkte in einem Workshop mit Politik und Verwaltung zu diskutieren und auch über die Fortsetzung und Zielsetzung der weiteren Begutachtung zu sprechen. Ziel des Workshops ist es, ein breit angelegtes Einvernehmen für die weiteren Schritte des Verfahrens zu finden.

Weiteres Vorgehen

Der vorgenannte Workshop wird am 30.01.2023 stattfinden. Er richtet sich an alle Mitglieder des Rates und zusätzlich an die Sachkundigen Bürger und Beratenden Mitglieder des Ausschusses für Umwelt-, Klimaschutz und Mobilität und des Ausschusses für Stadt-, Beschäftigungs- und Wirtschaftsentwicklung. Seitens der Verwaltung werden der Verwaltungsvorstand und Vertreter der Fachverwaltung, die Hagener Straßenbahn sowie das Gutachterbüro plan:mobil teilnehmen.

Geleitet wird der Workshop durch eine externe Moderation.

Die Ergebnisse des Gutachtens werden zunächst durch das Gutachterbüro vorgestellt. Anschließend sollen die Details und die Tiefe weiterer Untersuchungen gemeinsam mit den politischen Vertreterinnen und Vertretern erarbeitet werden. Der Workshop verfolgt das Ziel, alle Beteiligten umfassend über das Gutachten zu informieren und sich gemeinsam auf das weitere Vorgehen zu verständigen. Ebenso wird der Gutachter gebeten, seine Einschätzung bzgl. der Kosten und der Empfehlung für die Straßenbahn zu erläutern.

Daneben sollte der Workshop außerdem dafür genutzt werden, die beschlossene Änderung des Modal Splits (Zielkonzept „50:50“) auf den Prüfstand zu stellen und zu diskutieren, wie das Ziel insgesamt erreicht werden soll. Auch eine erste Diskussion über die Thematik "gebrochene Verkehre" (Sammelfunktion des aktuellen vs. Achsensystem des zukünftigen Systems) kann im Rahmen des Workshops geführt werden.

Der Workshop soll dazu dienen, das weitere Vorgehen und auch die Ausgestaltung der Gutachten konsensual abzustimmen.

Im Folgenden wird als Diskussionsgrundlage von der Verwaltung folgendes vorgeschlagen:

Die weiteren Untersuchungen sollen zunächst so durchgeführt werden, dass eine Aussage über die planerische und monetäre Umsetzbarkeit einer Straßenbahnlinie getroffen werden kann. Dabei sollte auch überprüft werden, ob ein höherwertiges Bussystem umgesetzt werden kann. Die Untersuchung sollte sich dabei auf die Systeme BHLS und Metrobus konzentrieren. Das Seilbahnsystem und das Bussystem BRT können aus Sicht der Verwaltung für die weitere Betrachtung ausgeschlossen werden. Das Seilbahnsystem wird nicht weiter betrachtet, da es aufgrund der systemseitig begrenzten Längenentwicklung nicht für alle Korridore geeignet ist und mit dem System ein hohes Konfliktpotenzial einhergeht (z. B. hinsichtlich der Einsehbarkeit von Grundstücken). Das Bussystem BRT benötigt zur Realisierung eine nahezu vollständige Eigentrassierung. Aufgrund der örtlichen Gegebenheiten in Hagen kann dies in keinem Korridor gewährleistet werden. Alle anderen zu prüfenden Verkehrssysteme (Straßenbahn, BHLS, Metrobus) können sowohl auf eigenen Trassen als auch im Mischverkehr geführt werden.

Planerische Möglichkeiten sollen insofern in einem Folgegutachten sowohl für das Straßenbahnsystem als auch das höherwertige Bussystem (BHLS, Metrobus) untersucht werden und es soll noch keine Vorentscheidung für ein System zugrunde gelegt werden. Bei der Untersuchung soll außerdem berücksichtigt werden, ob eine eventuelle Radverkehrsführung im öffentlichen Raum untergebracht werden kann.

Die vor genannten Untersuchungen stellen weitere Planungsschritte dar. Inhaltlich wird ansatzweise die Objektplanung durchgeführt. Diese Untersuchungen wird ein anderes Gutachterbüro durchführen.

Aus Sicht der Fachverwaltung sind folgende Untersuchungen in einem nächsten Gutachten anzustellen:

• Trassenfindung

           • Untersuchung einer konkreten Trassenführung auf Grundlage der im Gutachten aufgezeigten Korridore.

           • Die Trassenidentifikation soll dabei ohne Fokus auf ein Verkehrsmittel stattfinden.

 • Mögliche Einschränkungen einzelner Systeme (z. B. aufgrund der Steigung) sollten jedoch benannt werden.

 • Identifikation von separaten Trassen und Flächen im Straßenraum für den ÖPNV.

 • Umwidmung / Umnutzung vorhandener Fahrspuren als ÖPNV Trassen und Neuanlage von ÖPNV-Trassen auf Freiflächen.

 • Identifikation von Räumen, in denen eine separate Führung aufgrund
beengter Platzverhältnisse (Unterführungen etc.) nicht möglich ist, Aufzeigen von Knackpunkten.

 • Besonders die Korridore West und Nord sind vorrangig zu untersuchen.

 • Die Korridore Süd und Ost können evtl. in einem nachfolgenden Gutachten untersucht werden.

• Identifikation von möglichen Flächen für betriebliche Zwecke (Betriebshof / Fahrzeugdepot).

• Identifikation von Flächen für mögliche Wendeanlagen (Straßenbahn o. Bus)

• Erste Planung der zentralen Punkte Hauptbahnhof und Stadtmitte

 • Wie kann ein höherwertiges ÖPNV-System an den zentralen Punkten Hauptbahnhof und Stadtmitte eingebunden werden?

 • Identifikation der Konfliktpunkte im Innenstadtbereich.

• Klärung des weiteren Vorgehens mit anstehenden Brückenplanungen.

 • Insbesondere Fuhrparkbrücke und Badstraßenbrücke

• Detaillierte Erörterung der Kosten und Fördermöglichkeiten

Ziel sollte es sein, dass nach Abschluss der nächsten Untersuchung eine Entscheidungsgrundlage gegeben ist, um die Entscheidung für oder gegen ein System treffen zu können. Eine Systementscheidung soll demnach erst nach den Erkenntnissen der nachfolgenden Gutachten erfolgen.

Inklusion von Menschen mit Behinderung

Auswirkungen auf den Klimaschutz und die Klimafolgenanpassung

Kurzerläuterung und ggf. Optimierungsmöglichkeiten:

Die Stärkung alternativer Verkehrsmittel des Umweltverbunds wirkt sich grundsätzlich positiv auf den Klimaschutz aus.

Finanzielle Auswirkungen