Berichtsvorlage - 0236/2021

Der Haupt- und Finanzausschuss nimmt den erweiterten Sachstandsbericht zur Windenergieplanung in Hagen zur Kenntnis.

Kurzfassung

Die Verwaltung nimmt zu dem Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses vom 04.02.2021 Stellung, zeigt verschiedene Vorgehensweisen zur Windenergieplanung in Hagen auf und kommt zu dem Ergebnis, dass durch die geplanten landespolitischen Vorgaben zur Abstandsregelung von Windenergieanlagen (WEA) zur Wohnbebauung kein substanzieller Raum für die Windenergie in Hagen verbleiben wird. Eine Fortsetzung des ruhenden Verfahrens ist aufgrund der geänderten rechtlichen Rahmen­bedingungen nicht sinnvoll bzw. zielführend. Auch ein Neustart des Verfahrens durch die Beauftragung eines fachkundigen Büros ist nicht anzustreben, da immense Kosten auf die Stadt Hagen zukämen, ohne ein rechtssicheres Ergebnis erwarten zu können. Die Befürchtung einer Vielzahl von WEA-Antragstellungen nach Bundes-Immissions­schutzgesetz (BImSchG) wäre für die Zukunft unbegründet. Es liegen bereits Anträge für die im ruhend gestellten Verfahren ermittelten potentiellen Zonen (siehe auch Vorlage 0037/2021) vor. Zukünftige Planungen zur Steuerung der Windenergie der Stadt haben auf diese Anträge keinen Einfluss mehr. Die geplanten Landesvorgaben zur Abstandsregelung von WEA zu durch den Gesetzesentwurf definierter Wohnbebauung kommen den Wünschen von Politik und Bürgern entgegen. Bei Inkrafttreten der Landesregelung müssen die Abstandsvorgaben in zukünftigen Genehmigungsverfahren nach BImSchG beachtet werden.

Begründung

Der Haupt- und Finanzausschuss beauftragte die Verwaltung mit Beschluss vom 04.02.2021, bei der Windenergieplanung in Hagen wie folgt vorzugehen.

1. unverzüglich unter Beachtung aktueller Normen und Rechtssetzungsabsichten des Bundes und des Landes NRW sowie bereits gefasster Ratsbeschlüsse der vergangenen Jahre (rechtskonforme Abstände und Höhenbegrenzungen) das unterbrochene Verfahren zur Neuaufstellung des Teilflächennutzungsplans Windenergie fortzusetzen. Dabei ist erneut das gesamte Stadtgebiet zu evaluieren.
2. die Ausschüsse für Stadt-, Beschäftigungs- und Wirtschaftsentwicklung, für Umwelt-, Klimaschutz und Mobilität sowie die Bezirksvertretungen Hagen-Nord, Hohenlimburg, Eilpe/Dahl und Haspe unaufgefordert fortlaufend und transparent am Verfahrensfortschritt zu beteiligen, und
3. den Beschluss zur Ratssitzung am 25.02.2021 zur Beschlussfassung vorzulegen.

Aufgrund der Coronalage und des sehr kurzfristig angesetzten Termins informierte die Verwaltung den Rat am 25.02.2021 in der Vorlage 0137/2021, dass eine ausführliche Stellungnahme unter Beteiligung der Gremien folgen werde. Der Rat nahm dies am 25.02.2021 zur Kenntnis.

Im Weiteren nimmt die Verwaltung zum Beschluss des Haupt- und Finanzausschusses vom 04.02.2021 Stellung. Zunächst wird auf die in der Zwischenzeit erfolgten Vorgaben durch das Land NRW und auf Gerichtsurteile eingegangen. Des Weiteren wird erläutert, wie die weitere Windenergieplanung in Hagen aussehen könnte.

Vorbemerkungen zu aktueller Rechtsprechung und Vorgaben des Landes NRW

Die 55. Teiländerung des FNP der Stadt Hagen mit der Darstellung von 10 Einzelstandorten für WEA ist durch das rechtskräftige Urteil des VG Arnsberg vom 24.09.2019 (gestützt durch Urteil des OVG Münster vom 06.12.2017 und bestätigt durch das BVerwG Urteil vom 29.10.2020 (Az. 4 CN 2.19) als unwirksam zu betrachten (siehe öffentliche Berichtsvorlage vom 27.01.2021, DS 0037/2021). In ihrer fachaufsichtlichen Stellungnahme zu einem Petitionsverfahren hat die Bezirksregierung Arnsberg darauf hingewiesen, dass die 55. Änderung des Flächennutzungsplans aus Gründen der Rechtssicherheit- und klarheit aufzuheben sei.

Nach Einschätzung der Verwaltung ist aufgrund eines Urteils des OVG Münster vom 20.01.2020 (2D 100/17NE; betraf eine andere Kommune) eine Neubetrachtung der bisher in Hagen verwendeten harten und weichen Tabukriterien erforderlich. In dem Urteil wurden Abwägungsfehler und Abstandskriterien bemängelt, die auch in Hagen zu einer Überprüfung und Neueinschätzung der gewählten Kriterien führen müssen.

Im Juni 2020 erfolgte eine Anpassung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) und des BauGB. Eine Länderöffnungsklausel überlässt den Ländern, Regelungen zum Mindestabstand zwischen WEA und durch Gesetz definierter Wohnbebauung zu treffen. Der Mindestabstand darf dabei höchstens 1.000 Meter betragen. Die Landes­regierung NRW stellte im Dezember 2020 einen Gesetz-Entwurf (Änderungs­gesetzes BauGB-AG NRW) vor, in dem ein Mindestabstand von 1.000 m zu Wohn­gebäuden in Gebieten mit Bebauungsplänen (§30 BauGB) und innerhalb im Zusam­menhang bebauter Ortsteile (§34 BauGB) und zu zulässigerweise errichteter zusammenhängender Bebauung mit mindestens zehn Wohngebäuden im Außen­bereich (§35 BauGB) vorgesehen ist. Der Abstand bemisst sich von der Mitte des Mastfußes bis zum nächstgelegenen Wohngebäude, das zulässigerweise errichtet wurde oder errichtet werden kann.

Das Landeskabinett beschloss am 20.04.2021 einen geänderten Gesetzentwurf, der am 28.04.2021 im Landtag NRW eingebracht werden soll. Darin wurden die noch im ersten Entwurf aufgelisteten Gebiete mit „in zusammenhängender Bebauung mit mindestens zehn Wohnhäusern im Außenbereich“ gestrichen. Ergänzt wurde, dass im Außenbereich nur Gebiete im Geltungsbereich von Satzungen nach § 35 Absatz 6 BauGB mit aufgenommen werden. Gebäude mit Wohnnutzung im Außenbereich, die nicht in einer Außenbereichssatzung liegen - in Hagen existieren keine Satzungen dieser Art - werden damit von dem Gesetz nicht erfasst. Hier greifen wie bisher, die im Rahmen der Genehmigung von Windenergieanlangen (WEA) zu prüfenden Regularien und Vorgaben (optisch bedrängende Wirkung, TA-Lärm etc.). Je nach Art, Zahl und Höhe der WEA können auch geringere oder höhere Abstände als die die dreifache Höhe oder auch 1.000 m notwendig werden. Die Aufstellung von Außenbereichssatzungen ist nur unter bestimmten Voraussetzungen möglich und muss im Einzelfall geprüft werden.

Geringere Abstände als 1000 m zur definierten Wohnbebauung (s. o.) können Kommunen nur mittels Bauleitplanung ermöglichen. Dies betrifft auch das Repowering von bestehenden WEA. Ein „Repowering-Bebauungsplan“ kann z. B. festsetzen, dass neue WEA in geringerem Abstand zu definierter Wohnbebauung nur zulässig sind, wenn innerhalb einer angemessenen Frist andere WEA (auch außerhalb des Plan- oder Gemeindegebietes) zurückgebaut werden.

Keine Anwendung finden die Regeln des Gesetzentwurfes aus Gründen des Vertrauensschutzes, soweit vor Ablauf des 23.12.2020 ein vollständiger Antrag auf Genehmigung bei der zuständigen Genehmigungsbehörde vorlag.

In Hagen trifft dies auf fünf Anträge zu. Zwei WEA wurden im Februar 2021 genehmigt, zwei weitere im März 2021. Ein Genehmigungsantrag befindet sich derzeit in der Prüfung. Für drei weitere WEA wurde ein Bauvorbescheid gem. § 9 BImSchG hinsichtlich der planungsrechtlichen Zulässigkeit unter Ausklammerung weiterer Belange nach § 35 BauGB beantragt. Nach Unwirksamkeit der 55. Änderung des FNP wurden die Anträge positiv beschieden (siehe auch Vorlage 0037/2021). Die Genehmigungsverfahren nach BImSchG stehen für diese drei Anlagen noch aus.

Auf die bereits genehmigten vier WEA werden die im Weiteren erläuterten Vorgehensweisen bei der Windenergieplanung in Hagen keinen Einfluss mehr haben.

Weiteres Vorgehen – Zwei Varianten

Variante 1:

Fortführung des ruhenden Verfahrens

Der Haupt- und Finanzausschuss hat mit seinem Beschluss vom 04.02.2021 eine unverzügliche Wiederaufnahme des Verfahrens i. S. Teil-FNP Windenergie gefordert.

Aus folgenden Gründen ist aus fachlicher Sicht die Fortsetzung des Verfahrens nicht umsetzbar:

1. Die Definition der harten und weichen Ausschlusskriterien ist aufgrund des oben genannten Urteils des OVG Münster vom 20.01.2020 zu überprüfen und neu zu fassen. Die Flächenermittlung muss auf der Basis der neuen Kriterien durch­geführt werden. Dabei werden neue bzw. andere Zonen entstehen.

2. Aufgrund der geplanten Landesregelung (Änderungsgesetz BauGB-AG NRW) werden sich die potentiellen Flächen für die Windenergie weiter verringern und es wird nach Einschätzung der Verwaltung kein substanzieller Raum verbleiben. Schon im ruhenden Verfahren Teil-FNP Windenergie war es fraglich, ob die ermittelten 96 ha (sechs Zonen) der Windenergie ausreichend Raum gewährt hätten.

Neueste Studien (Stiftung Klimaneutralität, "Wie kann die Verfügbarkeit von Flächen für die Windenergie an Land schnell und rechtssicher erhöht werden"? ein Regelungsvorschlag, Berlin, 28.01.2021) schlagen für Hagen vor, Flächen in der Größe von mindestens 124 ha für WEA vorzuhalten. Gestützt auf ein Gutachten des Augsburger Umwelt- und Planungsjuristen Professor Martin Kment schlägt die Stiftung Klimaneutralität eine Neufassung der sogenannten Konzentrationszonenplanung im Baugesetzbuch vor. Um den Streit vor den Gerichten, was bei einer Planung verbleibender substanzieller Raum für die Windenergie bedeutet, zu beenden, schlägt die Stiftung vor, dass der Bedarf durch den Bundesgesetzgeber im Rahmen eines einheitlichen Verfahrens mit dem Ergebnis eines Mindestanteils für jede Kommune bestimmt wird. Konzentrationszonenplanungen sollen damit in Zukunft nur noch dann zulässig sein, wenn der Windenergie basierend auf den Ergebnissen dieses Verfahrens ausreichend Raum verschafft wird. Inwiefern eine Umsetzung des Vorschlags durch die Bundesregierung geplant ist, ist derzeit noch offen. Die Studie macht deutlich, dass die bisher ermittelten 96 ha voraussichtlich keinen substantiellen Raum darstellen.

3. Für die sich ergebenden, neuen bzw. anderen potentiellen restlichen Flächen für die Windenergie wären neue Artenschutzprüfungen durchzuführen, die von der Stadt zu finanzieren wären. Die ASP II des ruhenden Verfahrens war nur für die sechs ermittelten Zonen und Umgebung erstellt worden.

Variante 2:

Neuplanung

Sollte entgegen der vorgelegten Argumentation der Verwaltung zu Variante 1 ein neues Teilflächennutzungsplanverfahren angestrebt werden, wäre eine neue Analyse (nach aktuellen Rechtsvorgaben) des gesamten Stadtgebietes mit neu zu definierenden, begründbaren harten und weichen Tabukriterien und - bei Rechtskraft - den Abstandsregelungen zur Wohnbebauung (hartes Kriterium) des Landes NRW durchzuführen. Dies würde einen Neubeginn des Verfahrens bedeuten, bei dem andere potentielle Konzentrationszonen ermittelt würden. Auch im Rahmen einer Neuaufstellung müssten für die dann ermittelten Zonen neue Gutachten (ASP I und II) erstellt werden. Die Bearbeitungszeit einer ASP II beträgt mindestens 1 Vegetationsperiode. Wie zuvor erwähnt, müsste die Stadt sowohl ASP I als auch II finanzieren.

Die in der Vergangenheit gefassten Ratsbeschlüsse (z. B. die Formelberechnung oder Höhenbeschränkungen von WEA im Rahmen des Teilflächennutzungsplans Windenergie) können auch in einem neuen Teil-FNP Windenergieverfahren nicht rechtssicher umgesetzt werden. Die Gründe wurden in der Vorlage 0313/2019 umfassend erläutert. Die gewünschte Formelberechnung führt zu keiner Flächenentwicklung, sondern zu Standorten von WEA und ist für eine Konzentrationszonenplanung nicht anwendbar. Eine Höhenbegrenzung kann lt. § 16 Abs. 1 Baunutzungsverordnung (BauNVO) im Flächennutzungsplan dargestellt werden, in dem das Maß der baulichen Nutzung u. a. durch Angabe der Höhe der baulichen Anlage begrenzt wird. Eine Festsetzung der Höhe von WEA in Konzentrationszonen eines FNP bedarf allerdings einer konkreten städtebaulichen Begründung, da sie die Nutzung der Windenergie einschränkt, bzw. aus ökonomischer Sicht stark verringert.

Eine pauschale Höhenbeschränkung von z. B. 130 m Gesamthöhe einer WEA entspricht nicht mehr dem heutigen Stand der Technik und wird generell nicht mehr als ausreichend wirtschaftlich und effizient angesehen.

Die Fachagentur Windenergie kommt in ihrer rechtlichen Bewertung der Höhenbegrenzung von WEA schon 2018 zu folgendem Fazit:

„Neuere Untersuchungen weisen einen engen Zusammenhang zwischen der Höhe einer Windenergieanlage und ihrer Ertragskraft nach. Unter dem Aus­schreibungsmodell des EEG 2017 kann deshalb angenommen werden, dass an windschwächeren Standorten die Bezuschlagung höhenbegrenzter Windenergiean­lagen erschwert oder sogar ausgeschlossen ist. Das bundesrechtliche Substanzgebot ist nur gewahrt, wenn die Planung auch eine wirtschaftliche Nutzung der Windenergie an den vorgesehenen Standorten ermöglicht. Dies ist nicht der Fall, wenn wegen festgesetzter Höhenbegrenzungen eine Bezuschlagung im Rahmen des EEG unwahrscheinlich oder ausgeschlossen ist. Planerische Höhenbe­grenzungen sind deshalb zwar auch an windschwächeren Standorten nicht von vornherein ausgeschlossen. Sie lösen aber eine umfassende Darlegungslast des Plangebers im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit der Windenergienutzung am vorgesehenen Stand­ort aus, um dem Vorwurf unzulässiger Verhinderungsplanung zu begegnen“ (Fachagentur Windenergie an Land, Rechtliche Bewertung der Höhenbegrenzung von WEA, Berlin 2018).

Eine Neubearbeitung des Teil-FNP Windenergie bindet Zeit und Personal und ist mit den derzeit, vorhandenen Personalressourcen nicht leistbar. Eine juristische Begleitung des Verfahrens ist unabdingbar, da sich die Anforderungen an eine Konzentrationszonenplanung durch die Rechtsprechung stetig verschärfen und ändern. Eine Mindestbearbeitungszeit von mehr als zwei Jahren ist realistisch, da ein neues Bauleitplanverfahren mit allen Verfahrensschritten (Beteiligung der Träger öffentlicher Belange, Frühzeitige Bürgerinformation, Offenlage, etc.) durchzuführen ist. Durch die Konfliktträchtigkeit der Planung werden zusätzliche informelle Be­teiligungsschritte erforderlich. Die Erfahrung zeigt, dass sich dadurch die Bear­beitungsdauer erhöhen wird. Aus Sicht der Verwaltung ist im vorliegenden Fall die Beauftragung eines spezialisierten Büros, welches ein neues WEA-Konzept mit einer Analyse des gesamten Stadtgebietes und neu zu definierenden begründbaren, harten und weichen Tabukriterien erarbeitet, unabdingbar.

Gem. HOAI liegen die Kosten für die Planung (inkl. ASP) im Bereich von ca. 500.000 € ohne juristische Beratung und ohne evtl. für das Verfahren erforderliche Gutachten. Die konkreten Kosten können allerdings erst im Laufe des Verfahrens ermittelt werden.

Vor einer derartigen Entscheidung stellt sich aber zunächst die Frage, ob ein Neustart in Hagen mit den neuen Vorgaben zum Abstand von WEA zur Wohn­bebauung (Änderungsgesetzes BauGB-AG NRW), ein rechtssicheres Ergebnis erbringen kann.

Die Verwaltung hat daher ein grobes Szenario entwickelt, um darzustellen, welche potentiellen Konzentrationszonen für Windenergie voraussichtlich verbleiben würden und zwar unter der Berücksichtigung des im Änderungsgesetz BauGB-AG NRW genannten 1.000 m-Abstands zu definierter Wohnbebauung. Auch bei der Einordnung von Wohngebäuden in Gebieten mit Bebauungsplänen und innerhalb zusammen­hängender Ortsteile hat sich die fiktive Betrachtung über die Verwendung der Bauflächendarstellungen des Flächennutzungsplans nur angenähert. Grundsätzlich wäre hier eine Einzel­fallbetrachtung für das gesamte Stadtgebiet erforderlich, dies war in der Kürze der Zeit nicht zu leisten. Für Wohnhäuser im Außenbereich wurde ein Vorsorgeabstand von 600 m (weiches Kriterium, 3-fache Höhe einer WEA) um jedes Einzelwohnhaus im gelegt.

Folgende Kriterien wurden für die Karte in Anlage 1 verwendet:

-       alle im ruhenden Verfahren verwendeten harten Tabukriterien (siehe Anlage 1, Tabelle harte und weiche Kriterien des Teilflächennutzungsplan Windenergie)

-       ein neuer 1.000 m-Abstandspuffer zu FNP-Wohnbauflächen (rot), Dorfgebiete (braun) und Gemischte Bauflächen (orange) in Annäherung an die im Gesetz definierten Bereiche; auch Wohngebiete (FNP-Wohnbauflächen) in angrenzenden Kommunen wurden mit 1.000 m gepuffert.

-       als weiches Kriterium (für dieses Szenario), ein 600 m Abstandspuffer zu Einzelhäusern im Außenbereich und im Grenzbereich zu anderen Kommunen (Vorsorgeabstand der 3-fachen Höhe einer potentiellen WEA). Es wird darauf hingewiesen, dass im Genehmigungsverfahren nach BImSchG auch geringere Abstandswerte zu Einzelhäusern durchaus möglich sind, wenn nachgewiesen wird, dass eine optisch bedrängende Wirkung nicht vorhanden ist sowie die übrigen Genehmigungsvoraus­setzungen vorliegen.

-       1.000 m Abstand vom Uhu-Horst im Steinbruch Ambrock (magentafarbene Schraffur).

Weitere weiche Kriterien, wie z. B. Abstände zum Freilichtmuseum oder Campingplätzen, Naturschutzgebieten oder Laubwäldern etc., die im ruhenden Verfahren zu einem weiteren Ausschluss von Flächen führten (siehe Anlage 2), sind in dem Szenario nicht verwendet worden. Die im ruhenden Verfahren ermittelten Konzentrationszonen sind in der Karte blauumrandet dargestellt.

Das Ergebnis ist wie folgt zu erläutern: Alle rosafarbenen Flächen stellen die oben genannten sich ergebenen Pufferflächen (plus des Radius um den Uhu-Horst) dar. Bei einem Neustart des Verfahrens könnten unter den zuvor genannten Voraus­setzungen und bei notwendiger weiterer detaillierter Überprüfung/Bearbeitung, evtl. die in grün dargestellten potentiellen Flächen für Windenergie verbleiben. Allerdings sind in dem Szenario keine anderen weichen Kriterien zum weiteren Ausschluss von Flächen verwendet worden. Es wird deutlich, dass sich, allein durch die Pufferung der FNP-Wohn-, Dorf-/Mischbauflächen mit 1.000 m und der Pufferung von 600 m um jedes Einzelhaus im Außenbereich (im ruhenden Verfahren waren als weiches Kriterium 400 m Abstand zu Wohnhäusern verwendet worden, siehe Anlage 1), die bisher ermittelten Zonen (blau umrandete Flächen) verkleinern, bzw. verschwinden. Dafür entstehen andere grüne Flächen. Dies ist u. a. dadurch begründet, dass in diesem Szenario keine anderen weichen Kriterien zum weiteren Ausschluss von Flächen Verwendung fanden. Sobald sich die Kriterien verändern, ergibt sich ein anderes Bild der verbleibenden grünen Restflächen.

Die Verwaltung geht - auch unter Berücksichtigung dieses Szenarios - nicht davon aus, dass ein Neustart des Verfahrens in Hagen zu einer erfolgreichen Darstellung von Konzentrationszonen führen kann, die der Windenergie substanziellen Raum gewährt. Ein rechtssicherer Abschluss wird daher nicht für realistisch gehalten.

FAZIT

Die von der Politik und Bürgerschaft geäußerten Bedenken des zu geringen Abstandes von WEA zur Wohnbebauung können voraussichtlich nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes BauGB-AG NRW entkräftet werden. Noch größere Ab­stände als die vorgesehenen 1.000 m zu definierter Wohnbebauung sind allerdings nicht realistisch. Schon im § 249 BauGB sind die im Gesetzesentwurf des Landes vorgeschlagenen 1.000 m als höchstmöglicher Abstand zwischen definierter Wohnbebauung und WEA festgelegt.

Eine planerische Steuerung der Windenergienutzung im Außenbereich unter Beachtung aktueller Normen und Rechtssetzungsabsichten des Bundes und des Landes NRW sowie bereits gefasster Ratsbeschlüsse der vergangenen Jahre ist aufgrund des hohen Aufwandes und geringen Flächenpotentials unverhältnismäßig und wie oben dargestellt nicht möglich.

Die offenbar weit verbreitete Besorgnis, es würde zukünftig in Hagen eine Vielzahl von WEA-Anträgen im Rahmen von BImSchG-Genehmigungen gestellt und ggfs. nach Prüfung durch die Immissionsschutzbehörde genehmigt werden, sofern kein steuerndes FNP-Verfahren zum Abschluss gebracht wird, ist unbegründet. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach BImSchG erfolgt eine individuelle und umfassende Prüfung öffentlich-rechtlicher Belange (u. a. Landschaftsbild, Denkmalschutz, Artenschutz, TA-Lärm, optische Bedrängung). Ein pauschaler Abstand zwischen WEA und Einzelwohnhäusern ist bei dieser Prüfung nicht vorgesehen. Es wird immer im konkreten Einzelfall geprüft. Dazu bedarf es der genauen Standortkoordinaten, die die zuständige Behörde aber erst im Genehmigungsverfahren erhält.

Vor einer endgültigen Entscheidung über das weitere Vorgehen in Sachen Windenergieplanung bleibt das Inkrafttreten des Änderungsgesetzes BauGB-AG NRW abzuwarten. Ob der Landtag den Gesetzentwurf so beschließt oder sich evtl. noch Änderungen ergeben, war bis zum Druck dieser Vorlage noch unklar. Von einer unverzüglichen Fortsetzung des Verfahrens sollte daher aus Sicht der Verwaltung abgesehen werden.

Inklusion von Menschen mit Behinderung

Auswirkungen auf den Klimaschutz und die Klimafolgenanpassung

Finanzielle Auswirkungen