Berichtsvorlage - 1148/2013

Der Stadtentwicklungsausschuss nimmt den Bericht zum Arbeitsprogramm Bebau­ungs­pläne zur Kenntnis.

Kurzfassung

Im Zuge der Personalreduzierung im Planungsbereich ist weitere Konzentration auf eine geringere Anzahl von Bebauungsplanverfahren notwendig.

Die Zusammenstellung bietet eine Übersicht über das aufwändige Verfahren bei der Aufstellung von Bebauungsplänen und die Arbeitsbelastung der Fachgruppe Bebau­ungsplanung. Gleichzeitig wird anhand von erfassten Daten und Fallbeispielen deut­lich gemacht, welche zahlreichen Problemfelder zu bearbeiten sind, um rechtssiche­res Planungsrecht zu schaffen.

Begründung

Kritische und zeitaufwändige Bebauungsplan-Verfahrensschritte

Im Folgenden werden die einzelnen Verfahrensschritte eines Bebauungsplanes von den ersten Überlegungen bis zum Satzungsbeschluss verdeutlicht.

In den kursiv geschriebenen Passagen werden dabei die zeitlich aufwändigen Ar­beitsschritte herausgearbeitet und auf die besonderen Schwierigkeiten bei den ein­zelnen Schritten in einem Bebauungsplanverfahren hingewiesen. Einen Überblick  über die grundsätzliche Struktur eines Bebauungsplanverfahrens bietet die Graphik als Anlage 1.

Anlass, Ziel und Zweck der Planung - grundsätzliche Nutzungsüberlegungen

Die Notwendigkeit der Entwicklung des bestimmten Baugebietes wird ausführlich vorbereitet, diskutiert und begründet.

Nach den ersten Planungsüberlegungen wird der förmliche Aufstellungsbeschluss herbeigeführt. Zu diesem Zweck erstellt die Verwaltung eine Vorlage in der die Ziele des Bebauungsplanverfahrens erläutert werden.

Der politische Grundkonsens über die Überplanung von Flächen ist immer schwieri­ger herzustellen, da eine umfassende Abwägung aller Belange im Vorfeld eines Verfahrens zugunsten der Entwicklung von Wohn- und Gewerbeflächen erforderlich ist. Dies führt in Einzelfällen sogar dazu, dass einzelne Verfahren bis zur Einleitung des Bebauungsplanverfahrens schon eine „Vorlaufzeit“ von 2 Jahren und mehr ha­ben (Bsp. Entwicklung Emst, Loheplatz, seit 2009, Entwicklung Brandtgelände, seit 2007). Dies bindet Personalkapazitäten.

Mit dem grundsätzlichen Beschluss des Rates der Stadt zur Einleitung des Bebau­ungsplanverfahrens wird auch der Geltungsbereich des Planes festgelegt und als Bestandteil des Beschlusses festgehalten.

Nun werden entsprechend des Zieles des Bebauungsplanes unterschiedliche Vari­anten für die Nutzungen in dem Gebiet entwickelt. Eine umfassende Bestandsauf­nahme und - analyse ist dafür Voraussetzung. Die Varianten gehen auf die unter­schiedlichen Gegebenheiten - Topographie, angrenzende Nutzungen, Bestand im Plangebiet etc. - ein. Sie können sich durch andere Erschließung, andere Bauwei­sen, die Baudichte etc. zum Teil gravierend unterscheiden.

Diese Überlegungen werden in der Bürgerbeteiligung vorgestellt:

Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB dient der frühen Information der Bürger über die "allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung". Die Inhalte der Beteiligung sind das generelle Plankonzept und unterschiedliche Lösun­gen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebietes in Betracht kommen.

Die frühzeitige Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange dient neben der Unterrichtung der Behörden/TÖBs auch der Ermittlung des erforderlichen Um­fanges und Detaillierungsgrades im Rahmen der Umweltprüfung (sog. Scoping); d.h. die Behörden äußern welcher Untersuchungsbedarf für welches Umweltmedium (Luft, Wasser, Boden etc.) aus ihrer Sicht besteht. Bei Planungen, die in wertvolle Außenbereiche eingreifen oder bestimmte Umwelt­faktoren beeinträchtigen, wird das sog. Scopingverfahren als „Extraschritt“ vor der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange durchgeführt. Dies hat einen weiteren zeitlichen Aufwand von 3- 4 Monaten zur Folge.

Nach den inhaltlichen Vorarbeiten wird eine der erstellten Varianten für die Entwick­lung des Gebietes gewählt, und auf dieser Grundlage der Bebauungsplanentwurf (Festsetzungsplan) und die entsprechende Begründung erarbeitet. Die Begründung beinhaltet einen Umweltbericht, der auf alle umweltrelevanten Be­reiche eingehen muss. Als Grundlage dazu ist meist die Erstellung von Gutachten für die einzelnen Umweltmedien erforderlich.

Hier ergibt sich durch die immer differenzierteren gesetzlichen und inhaltlichen An­forderungen (Landschaftspflegerischer Begleitplan, Artenschutz, Straßenplanung, Hydrogeologische Untersuchungen, Schallschutz etc.) ein erheblicher Untersu­chungsaufwand der zeitlich stark variieren kann. Gleichzeitig erhöht sich auch der Koordinations- und Abstimmungsbedarf innerhalb der Verwaltung bzw. den städtischen Töchtern, damit zeitgerecht die entsprechen­den Aussagen zu den Gutachten zur Verfügung stehen.

D.h. das Arbeitsprogramm Bauleitplanung muss trotz evtl. anderer Schwerpunkte innerhalb der Fachämter in die Bearbeitungsreihenfolge der Fachämter integriert werden, weil z.B. die zeitgerechte Erarbeitung eines Entwurfes für die Straßenpla­nung mit den entsprechenden Höhen die Voraussetzung für den Satzungsplan ist.

Da in den Dienststellen der anderen Fachämter ebenso die Konsolidierungsmaß­nahmen greifen, hat sich die Bearbeitung der Inhalte im Gegensatz zu früher, erhöht.

An dieser Stelle muss auf ein neues aktuelles Problem hingewiesen werden:

Aufgrund des beengten finanziellen Spielraumes der Stadt sind trotz der permanent steigenden inhaltlichen und rechtlichen Anforderungen an die Stadtplanung jetzt und in Zukunft die zusätzlichen Ansprüche über die Vergabe von Planungsleistungen zu realisieren. Hierbei ist jedoch zu berücksichtigen, dass auch bei Vergabe von Pla­nungsleistungen entsprechende Betreuungskapazitäten zur Verfügung gestellt wer­den müssen. Die Vergabe von Einzelleistungen bestimmter Disziplinen entlasten da­her nur begrenzt.

Weiterhin ist anzuführen, dass der gesetzlich definierte Rahmen für Vergaben einen erheblichen Zeitaufwand mit sich bringt. Hier muss von den Kollegen unter Berück­sichtigung des erheblichen Koordinationsaufwandes von Seiten der Planung Neuland beschritten werden (Einholung von Angeboten, Europaweite Ausschreibungen, Aus­wertung, Auftragsvergabe). Es kann sogar die Betreuung durch Fachjuristen erfor­derlich werden.

Nach Fertigstellung der Planunterlagen, der Begründung und Auswertung der Gut­achten wird die entsprechende Ratsvorlage zum Beschluss in den politischen Gre­mien erarbeitet. Durch den Beschluss des Rates der Stadt Hagen wird der Bebau­ungsplan als Entwurf beschlossen und die Verwaltung mit der Durchführung der Öf­fentlichen Auslegung beauftragt.

Hier und zum Satzungsbeschluss (siehe unten) ist ein hoher Zeitaufwand aufgrund des differenzierten Beratungssystems bei den Bebauungsplanverfahren (Land­schaftsbeirat/Bezirksvertretungen/Fachausschüsse bis hin zur abschließenden Ent­scheidung des Rates) erforderlich. Die Beratung des Planungsergebnisses in den Ausschüssen und Bezirksvertretungen täuscht über den immensen Arbeitsaufwand hinweg, weil lediglich der letzte Bearbeitungsstand anhand eines Planes oder weni­ger Pläne dargestellt wird und somit der Umfang der Gesamtbearbeitung nicht deut­lich werden kann (siehe Ablaufschema).

Durch die aufwändigen Verfahren und die vielen beteiligten Fachämter (Mitzeich­nung) summiert sich der zeitliche Vorlauf vor einer Sitzungsrunde auf bis zu 6 bis 8 Wochen. Da die einzelnen Gremien sehr weit auseinanderliegende Termine haben, kann die Sitzungsrunde auch bis zu 6 Wochen dauern.

Die Verfahrensdauer von Bebauungsplanverfahren hat sich weiterhin erhöht, da die Gremien, die beim Planverfahren entscheiden durch Konsolidierung nur noch durch­schnittlich 7 mal im Jahr tagen.

Hat der Rat der Stadt Hagen nach eingehender Beratung die Beschlüsse entspre­chend der Vorlage gefasst, werden diese öffentlich bekannt gemacht. In dieser Ver­öffentlichung wird auch mit einer Woche "Vorlaufzeit" über Ort und Dauer der Öffent­lichen Auslegung informiert.

Parallel zu dieser Beteiligung der Bürger wird nach § 4 Abs. 2 BauGB die Beteiligung der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange (TÖB) durchgeführt. Dieser Verfahrensschritt dient der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials.

Die entsprechenden Unterlagen sind auch im Internet verfügbar; so dass jeder sich über alle Inhalte zum Verfahren informieren kann.

Die eingegangenen Stellungnahmen von Bürgern, Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange, wie Landesbetrieb Straßen NRW, Enervie, WBH etc. werden gesichtet und jeder einzelne inhaltliche Punkt bearbeitet. Hierbei geht es darum, die Inhalte in den Plan oder die Begründung einzuarbeiten bzw. die Inhalte abzuwägen, d.h. zu begründen, warum sie nicht relevant sind oder aus fachlichen Gründen nicht eingearbeitet werden können. Diese "Abwägung" wird von der Verwaltung schriftlich vorbereitet und später vom Rat der Stadt durch einen Beschluss vollzogen.

Für die Abwägung und die Erstellung der Satzungsvorlage ist es oft erforderlich wei­tere gutachterliche Stellungnahmen zu erstellen, da die eingegangenen Stellung­nahmen oft Fragen aufwerfen, die weiterhin kontrovers zwischen den Fachbehörden und den TÖB diskutiert werden.

Der Abschluss des eigentlichen Planverfahrens ist der Satzungsbeschluss nach § 10 Abs. 1 BauGB. Dieser muss von dem nach jeweiligem Landesrecht für den Erlass von Satzungen zuständige Gemeindeorgan - in Hagen ist das der Rat der Stadt - förmlich gefasst werden. Erst mit diesem Beschluss aufgrund einer Vorlage der Ver­waltung trifft der Rat die abschließende Abwägungsentscheidung über die Inhalte des Planes.

In § 10 BauGB ist der weitere Umgang mit dem Bebauungsplan als Satzung gere­gelt. Der Beschluss des Rates ist öffentlich bekannt zu machen. Außerdem ist in die­ser Bekanntmachung daraufhin zu weisen, wo der Bebauungsplan eingesehen wer­den kann. In Hagen sind alle rechtswirksamen Bebauungspläne im Kundenbüro des Amtes für Geoinformation und Liegenschaftskataster für die Öffentlichkeit einsehbar.

Mit der Bekanntmachung tritt der Bebauungsplan in Kraft.

Nach Rechtskraft des Bebauungsplanes haben die Bürger das Recht, juristisch ge­gen das Planungsrecht vorzugehen. Innerhalb eines Jahres kann ein Normenkon­trollverfahren angestrengt werden.

Ist das bei einem gerade beschlossenen Bebauungsplan der Fall, schließt sich ein langwieriges Gerichtsverfahren an. Hier sind umfangreiche Stellungnahmen zur Kla­gebegründung zu verfassen und die Gerichtstermine müssen entsprechend vorbe­reitet werden.

Scheitert der erstellte Bebauungsplan vor Gericht, ist zu entscheiden, ob neues Pla­nungsrecht geschaffen werden muss (Beispiel: Eckeseyer Straße, Bebauungsplan Nr. 3/84).

Weitere Verzögerungsfaktoren bei der Bearbeitung von Bebauungsplänen

Erforderliche Umsetzung der beschlossenen Konzepte: Einzelhandel und Vergnü­gungsstätten 

Die Diskussionsprozesse um die Inhalte der Bebauungspläne sind ein Spiegelbild der Wertvorstellungen dieser Gesellschaft. So ist in der Vergangenheit durch die Einführung von zusätzlichen Abwägungserfordernissen über die fachgesetzlichen Regelungen und über die Ergänzung von Vorschriften der Abwägungs- und Bear­beitungsumfang bezogen auf die Bauleitpläne ständig erhöht worden (Umwelt).

Weiterhin ist festzustellen, dass gesellschaftspolitische Vorstellungen mit Hilfe der Bauleitplanung gesteuert werden sollen. Hier besteht die Notwendigkeit, dass die beschlossenen Konzepte (Einzelhandelskonzept, Vergnügungsstätten-) alleine keine Rechtskraft besitzen, sondern die Umsetzung nur durch Planungsrecht erreicht wer­den kann. So werden die Prioritäten der Bearbeitung der Bebauungspläne immer wieder geändert, da bestimmte Entwicklungen durch gestellte Anträge akuten Hand­lungsbedarf (Steuerung) bedeuten. So werden im Moment alleine 12 Bebauungs­pläne bearbeitet, die der Steuerung von Vergnügungsstätten dienen. 6 Bebauungs­pläne beschäftigen sich mit dem Thema Einzelhandel und den Steuerungserforder­nissen, die für das Stadtgebiet umgesetzt werden müssen (siehe Anlage 2).

„Sonderfall“ Vorhabenbezogener Bebauungsplan – Aufwand und Nutzen?

Seit 1998 besteht die gesetzliche Möglichkeit, dass externe Antragsteller (Grund­stückseigentümer oder Entwickler) in Zusammenarbeit mit der Stadtverwaltung das Planungsrecht für einen bestimmten Bereich selbst bearbeiten. Hierzu ist ein entsprechender Antrag zu stellen, über den im Rat der Stadt entschie­den wird. Wird diesem Antrag zugestimmt, bearbeitet der „Vorhabenträger“ die ge­samten Inhalte der Planung; Aufgabe der Verwaltung ist dann „nur“ der verfahrens­technische Teil eines Verfahrens.

In der Realität ist der Betreuungsaufwand dieser Verfahren in den meisten Fällen enorm, da der rechtliche Anspruch an eine dann zu beschließende Satzung sehr hoch ist und von den Externen nicht geleistet wird. In der Fachgruppe Bebauungs­pläne sind in den letzten 5 Jahren 12 vorhabenbezogene Bebauungspläne bearbeitet worden, bzw. werden bearbeitet. Als aktuelle Beispiele können die Bebauung Tie­fendorfer Straße in Berchum und die Erweiterung des Altenheims in Haspe genannt werden.

Erschwerend kommt dazu, dass in den letzten Jahren zunehmend Planverfahren z.B. für ein Gebäude durchgeführt werden, wenn die Festsetzungen des vorhande­nen Planungsrechtes mit den Vorstellungen des Eigentümers nicht übereinstimmen.

Ob diese Praxis bei sinkender Mitarbeiterzahl weiterhin so beibehalten werden kann, ist fraglich.

Die Fachgruppe Bebauungsplanung schlägt daher vor, als Konsequenz

-          die Anträge der Vorhabenträger kritischer zu prüfen und

-          die dann eingeleiteten Planverfahren in die Prioritäten einzuordnen und so andere Verfahren nicht zu verzögern.

Entwicklung des Personalbestandes – Rück-/Ausblick

Ohne auf die einzelnen Veränderungen genau einzugehen, muss ausgehend vom Jahr 2009 eine Reduzierung der Gruppenstärke von 12 auf 8 Personen hingenom­men werden (Reduzierung um 1/3).

Dies liegt zum einen an den Konsolidierungsmaßnahmen (Nichtbesetzung frei wer­dender Stellen). Zum anderen haben auch Umstrukturierungen innerhalb des Fach­bereiches (Arbeitsinhalte und Personenanzahl) Auswirkungen auf die Entwicklung der Fachgruppe Bebauungsplanung (Umsetzung von Personen innerhalb des Fach­bereiches).

Fazit

Die einzelnen Verfahrensschritte eines Bebauungsplanverfahrens und die problema­tischen Arbeitsschritte bestimmen den zeitlichen Ablauf:

• Zeitaufwändige Vorbereitungsphasen (auch schon vor dem Einleitungsbe­schluss)
• lange Vorlaufzeit vor den Sitzungsrunden bzw. Beschlüssen grundsätzlich
• Begleitung/Betreuung der politischen Beratung sowie Abwicklung des Verfah­rens
• Erhöhter Abstimmungsbedarf bei Gutachtenerstellung
• Juristische Beratung durch rechtliche Rahmenbedingungen bei den Vergaben nach außen
• Hoher Bearbeitungsaufwand durch erforderliche Steuerung von Einzelhandel und Vergnügungsstätten
• Problemfeld „Vorhabenbezogener Bebauungsplan“

Die Zusammenstellung (siehe Anlage 2) macht deutlich, dass trotz der oben darge­stellten aufwändigen Verfahrensinhalte und zeitlichen Rahmenbedingungen in der Fachgruppe Bebauungsplanung in den letzten 5 Jahren durchschnittlich 8 Verfahren im Jahr abgeschlossen wurden.

Parallel dazu konnten insgesamt 43 Verfahren eingestellt werden, d.h. Verfahren, die eingeleitet wurde, sich später aber herausstellte, dass sie nicht benötigt werden.

In der gleichen Zeit wurden 61 Bebauungsplanverfahren neu eingeleitet.

Es ist dringend erforderlich, dass die Mitarbeiterzahl der Fachgruppe Bebauungs­pläne in der jetzigen Stärke erhalten bleibt und nicht weiter reduziert wird, da an­sonsten die Durchführung der „Pflichtaufgabe“ - Erstellung von Planungsrecht  -gefähr­det ist.

Es wird daher eine stärkere Prioritätensetzung erforderlich sein, um dadurch strin­genteres Arbeiten, auch in Zusammenarbeit mit den beteiligten Fachämtern, zu er­reichen. Dies wird in einer weiteren Vorlage weiter ausgeführt.

Finanzielle Auswirkungen

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