Beschlussvorlage - 0968/2011

Der Stadtentwicklungsausschuss nimmt den Bericht des Fachdienstes Bauordnung zur Kenntnis.

Kurzfassung

 

Dieser Halbjahresbericht verdeutlicht mit Hilfe von Kennzahlen die derzeitige Leistungsfähigkeit und Arbeitsbelastung des Fachdienstes Bauordnung. Gleichzeitig werden die besonderen Herausforderungen aufgezeigt, denen sich die Untere Bauaufsichtsbehörde und die Untere Denkmalbehörde stellen müssen.

 

Begründung

 

 

Vorbemerkungen

 

Das Jahr 2011 ist aus Sicht des Baugeschehens bisher recht wechselhaft verlaufen. Aus diesem Grund findet abweichend von den Vorjahren nicht nur zum Jahreswechsel, sondern bereits zur Jahresmitte eine Berichterstattung im Stadtentwicklungsausschuss statt. Diese Berichterstattung ist somit die erste öffentliche nach Aufgabe der Selbstständigkeit des Bauordnungsamtes und dessen Überführung in den „Fachbereich für Stadtentwicklung, -planung und Bauordnung“. Die Zusammenlegung fand rückwirkend zum 01.01.2011 statt.

 

Um weiterhin eine Vergleichbarkeit sicher zu stellen, berücksichtigt dieser Bericht nicht nur den Fachdienst Bauordnung (61/5), welcher die Untere Bauaufsichtsbehörde und die Untere Denkmalbehörde umfasst, sondern auch die Verwaltungsabteilung (61/0), da diese ebenfalls Aufgaben der Unteren Bauaufsichtsbehörde wahrnimmt und vormals in identischer Aufstellung dem Bauordnungsamt zugeordnet war. Der Prozess eines echten Zusammenwachsens der ehemaligen Einheiten 63 und 61 zu einem „neuen FB 61“ wurde begonnen. Um Synergieeffekte zu heben, besteht nun die Chance zur weiteren Optimierung der internen Organisation, der Arbeitsabläufe und letztlich auch der räumlichen Konstellation. Dieser Herausforderung wird sich der neue Fachbereich in der Zukunft stellen, um auch nach außen hin als eine Einheit wahrgenommen werden zu können. Abgesehen von den mit der Zusammenlegung naturgemäß verbundenen abstimmungsbedingten Prozessen war die Arbeit der Bauordnung in der ersten Hälfte des Jahres 2011 auf personeller Ebene aber von Kontinuität geprägt.

 

Der vorliegende Halbjahresbericht dient vorrangig dem Vergleich der jeweils ersten Halbjahre des aktuellen Jahres und des Vorjahres. Eine verlässliche Prognose für das Gesamtjahr 2011 lässt sich daher daraus noch nicht unbedingt ablesen. Auch hat die Wirtschaftskrise in den letzten beiden Jahren für unerwartete und teilweise recht deutliche Sprünge in der Statistik gesorgt, die verlässliche Prognosen unmöglich machen. Vor diesem Hintergrund ist aber die aktuelle Momentaufnahme überaus erstaunlich, denn diese zeigt zumindest zum Jahresbeginn einen plötzlichen und sehr deutlichen Anstieg der Fallzahlen gegenüber dem Vorjahr. Dies könnte tatsächlich ein Anzeichen dafür sein, dass das in anderen Branchen schon seit einiger Zeit zu verzeichnende Ende der Wirtschaftskrise nun endlich (mit einer mehrmonatigen Verzögerung) auch die Bauwirtschaft erreicht hat.

 

Die aktuellen gesamtwirtschaftlichen Unruhen im Laufe dieses Sommers machen weitere Prognosen aber erneut schwer bis unmöglich, zudem sich die Fallzahlen vom 1. zum 2. Quartal 2011 im Fortgang nicht mehr wesentlich weiter entwickelt haben. Sehr bedauerlich ist zudem für unser Leitbild „mittelstandsorientierte Kommunalverwaltung“, dass die Zahl der beschiedenen Vorgänge in der Halbjahresrückschau (besonders im 1. Quartal) seit langem wieder unter der Zahl der eingegangenen Vorgänge liegt, also ein Rückstau angehäuft wird !

 

Es trifft daher nun das zu, was in den vergangenen Berichten der Bauordnung stets artikuliert wurde: Einer Normalisierung der Bauwirtschaft wäre der Personalbestand der Unteren Bauaufsichtsbehörde nicht gewachsen - dies war insbesondere im 1. Quartal 2011 ablesbar und hat sich nur aufgrund einer erneuten Stagnation nicht weiter verschlimmert !

 

 

Besondere Entwicklungen

 

Das 1. Halbjahr 2011 war von einigen Gesetzesänderungen im Bauordnungsrecht betroffen, von denen einige hier kurz erläutert werden sollen:

 

-          Richtlinie über bauaufsichtliche Anforderungen an den Bau und Betrieb von Einrichtungen mit Pflege- und Betreuungsleistungen

Bereits vor einiger Zeit lief die Krankenhausbauverordnung (KhBauVO) durch Fristablauf ersatzlos aus, nach der sowohl Krankenhäuser als auch Pflegeheime genehmigt wurden. In dieser „rechtlosen“ Zeit war es den Bauaufsichtsbehörden selbst überlassen, sich einzelfallbezogen jeweils eigene Maßstäbe zur Genehmigung solcher Objekte zu entwickeln - was regelmäßig darauf hinauslief, dass die nicht mehr gültige KhBauVO „analog“ angewandt wurde. Diese Auslegungslücke wurde mit der neuen Richtlinie zum Teil wieder aufgefüllt. Sie geht in Teilen auch über die KhBauVO hinaus und definiert z.B. bauordnungsrechtliche Anforderungen an bestimmte Formen des betreuten Wohnens.

 

-          Änderung des Nachbarrechtsgesetzes und der BauO NRW

Eine sehr interessante und unter Verfassungsrechtlern nicht unumstrittene Änderung sowohl im Zivilrecht als auch im Bauordnungsrecht zwingt Eigentümer bei grenzständiger Bebauung nun, Wärmedämmmaßnahmen des Nachbarn auf dem eigenen Grundstück zumeist dulden zu müssen. Es handelt sich dabei also quasi um eine gesetzlich privilegierte Landnahme im Namen der Energieeinsparung.

 

-          Änderung der Camping- und Wochenendplatzverordnung (CWVO)

Die Anfang des Jahres geänderte Camping- und Wochenendplatzverordnung stellt gegenüber ihrer Vorgängerin keine dramatische inhaltliche Änderung dar. Dennoch ist die Änderung der CWVO hier eine Erwähnung wert, da nun sie die Grundlage darstellt für die Verfolgung der zahlreichen Mängel an den Campingplätzen entlang der Ruhr.

 

-          Änderung der Schulbaurichtlinie (SchulBauR)

Eher nur redaktioneller Art ist auch die Novellierung der Schulbaurichtlinie, die seit dem 01.01.2011 anzuwenden ist, sie stellt also keine gravierende Verschärfung der bisherigen Schulbaurichtlinie dar. Deren Auswirkungen auf den Umgang mit dem Brandschutz in Schulen und der Bewertung des Bestandschutzes in Bezug auf Rettungswege u.a. haben also weiterhin Gültigkeit und sollen in einer eigenen Vorlage erläutert werden.

 

Berichtenswert ist darüber hinaus die Fortentwicklung des Projektes GekoS Online. GekoS BAU/WIN  ist die Vorgangsbearbeitungssoftware der Unteren Bauaufsichtsbehörde der Stadt Hagen. Mit dem nun eingeführten Aufsatz GekoS Online können die Baugesuchskonferenz und die (interne) Behördenbeteiligung weitgehend digital abgewickelt werden, womit einige Tage Postweg bei der Bearbeitungszeit eingespart werden können. Bereits jetzt trägt GekoS Online aber auch dazu bei, die Vorgänge erstmals mitsamt den umfangreichen Planunterlagen digital verfügbar zu halten.

Auch ist GekoS Online in der Lage, dem Bauherren bzw. Architekten den Verfahrensstand per Passwort im Internet einsehbar zu machen, wenngleich diese Funktion noch nicht freigeschaltet wurde. Mittelfristig stehen bei der Umsetzung auch die digitale Einreichung von Bauvorlagen und (nach Klärung datenschutzrechtlicher Aspekte) auch die „digitale Baugenehmigung“. Und am Ende steht dann das komplett papierlose Büro ? Das nun nicht, aber das Projekt dient letztlich auch dem digitalen Dokumentenmanagement und damit sowohl einer Minimierung von Archivplatz als auch einer einfacheren Suche im Langzeitarchiv gegenüber dem aktuellen System mit etwa 350.000 Microfichen.

 

 

Leistungsdaten

 

Eigentlich ist das 1. Quartal im Jahresgang immer ein eher schwaches Quartal, da viele Anträge noch zum Jahresende eingereicht werden, die dann zum Jahresanfang fehlen. Vor etwa 2 Jahren kam dann auch noch der Einbruch der Baukonjunktur dazu. Es bestand aber die berechtigte Hoffnung, dass sich dieser Trend nun umkehren könnte, wie die Fallzahlen des 1. Quartals 2011 andeuteten. Das 2. Quartal 2011 brachte dann aber keine weitere Steigerung der gleichen Größenordnung mehr, so dass der große Sprung bereits zum Jahresbeginn zu verzeichnen war. Im Vergleich zwischen den jeweils 1. Halbjahren 2010 und 2011 insgesamt kann aber trotzdem nachgewiesen werden, dass sich die wirtschaftliche Lage gegenüber dem Vorjahr ein wenig entspannt hat.

 

Die Fallzahlen bei den eingegangenen Vorgängen insgesamt sind von 1430 (2010) auf 1566 (2011) im jeweils 1. Halbjahr angestiegen, also ein Zuwachs von 10 % - immer noch erfreulich, aber weniger als die Steigerung von 17 % beim Vergleich der beiden 1. Quartale. Mit Hinblick auf die Genehmigungsverfahren insgesamt sieht es ähnlich aus: ein Anstieg von 771 (2010) auf 967 (2011) eingegangene Vorgänge im 1. Halbjahr bedeutet einen sehr deutlichen prozentualen Anstieg von 25 % ! Und auch bei den Genehmigungsverfahren im engeren Sinne (wofür im normalen Sprachgebrauch „Baugenehmigung“ steht) sind die eingegangenen Vorgänge von 530 (2010) auf 673 (2011) angewachsen, ein Plus von 27 % ! Diese Zahlen haben sich bereits im Vergleich der beiden 1. Quartale so angedeutet !

 

Als griffige Schlagzeile lässt sich also verkünden, dass die aktuelle Erholung der Bauwirtschaft seit dem 1. Quartal 2011 zu einem Anstieg von über einem Viertel mehr Bauanträgen gegenüber dem Vorjahr geführt hat – seither wurde das Niveau gehalten !

 

Dieser Anstieg zieht sich durchweg durch fast alle Verfahrensarten, wie die beigefügten Tabellenwerke belegen. Einzig die aufgrund ihres Seltenheitswertes nicht sonderlich repräsentativen BImSchG-Verfahren, aber auch die Teilungen und die ordnungsbehördlichen Verfahren gingen leicht zurück. Gerade die ordnungsbehördliche Tätigkeit lässt sich aber aufgrund der Besonderheiten und Komplikationen der einzelnen Fälle nicht alleine durch Fallzahlen abbilden. Ein ganz besonders zeitaufwendiger Fall ist aktuell die Verfolgung brandschutztechnischer Mängel auf den Campingplätzen entlang der Ruhr. Doch auch „kleinere“ Fälle ziehen sich über viele Jahre hinweg und verschlingen zeitliche bzw. personelle Ressourcen in völlig unangemessener Höhe. Vom betroffenen Bürger werden oft alle Rechtswege genutzt, und selbst die Einschaltung der Presse und der nach VG bzw. OVG ebenfalls erfolglose Gang zur Bezirksregierung, zum Petitionsausschuss und zum Staatsanwalt werden nicht gescheut. Rechtstaatlichkeit ist daher ein hohes Gut, dessen Arbeitsumfang sich aus Fallzahlen allein nicht ablesen lässt.

 

Die aktuelle Situation bietet einen weiteren Wermutstropfen. So sind die Gebühren nicht im gleichen Maße gestiegen wie die Fallzahlen - im Gegenteil ! Mit 317.282 € im 1. Halbjahr 2011 liegen die Einnahmen sogar noch unter den Einnahmen im 1. Halbjahr 2010 mit 323.968 €, also ein Minus von 2 %. Nach einem Spitzenwert von 434.864 € im 1. Halbjahr 2009 lassen die gebührenträchtigen Großprojekte anscheinend noch auf sich warten.

 

Es scheinen daher eher die kleineren Bauvorhaben für die Erholung der Fallzahlen verantwortlich zu sein, oft auch im Bestand. Das Bauvolumen blieb dagegen fast konstant. Allerdings darf hier zur Ehrenrettung nicht verschwiegen werden, dass öffentliche Baumaßnahmen von der Bauordnung gebührenfrei bearbeitet werden. Die durch das Konjunkturpaket II geförderten Baumaßnahmen der Stadt sind daher gesondert zu sehen und stellen für die Bauwirtschaft wohl tatsächlich Zusatzaufträge gegenüber 2010 dar.

 

Der Prüfumfang des einzelnen Vorhabens hängt für die Bauaufsichtsbehörde dagegen nicht unbedingt proportional von der Größe des jeweils geplanten Bauvolumens ab. Zudem sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass nun erstmals wieder die Zahl der eingegangenen Vorgänge unter der Zahl der beschiedenen Vorgänge liegt und damit ein Rückstau aufgebaut wird. So konnten zwar mit 963 (2011) statt 908 (2010) deutlich mehr Vorgänge bei den Genehmigungsverfahren insgesamt beschieden werden als im Vorjahr, dies hält sich mit 967 eingegangenen Vorgängen aber nur so gerade eben die Waage. Bei den Genehmigungsverfahren im engeren Sinne sind dies aber nun 651 beschiedene gegenüber 673 eingegangene Vorgänge, also ein negativer Überhang von über 3 % !

 

Aus dem negativen Überhang von 3 % im Kerngeschäft lässt sich daher der aktuelle Personalbedarf direkt ablesen. Im 1. Quartal 2011 betrug dieser negative Überhang sogar noch 8 % ! Dieser Trend hat sich nur aufgrund einer zur Zeit nicht noch weiter expandierenden Bauwirtschaft nicht verfestigt.

 

 

Aufgabenerledigung

 

Der erwähnte negative Überhang bei den Fallzahlen sorgt analog auch dafür, dass die Zahl der unerledigten Fälle bei den meisten Verfahrensarten nun gegenüber dem 1. Halbjahr 2010 wieder angewachsen ist. So beträgt der Rückstau beim Kerngeschäft „vereinfachtes Genehmigungsverfahren“ 181 statt 178 Fälle, bei den Vorbescheiden beträgt der Rückstand nun sogar 44 statt 30 Fälle - also ein Anstieg von 47 % ! Von den schlimmsten Zeiten ist die Bauaufsichtsbehörde zwar noch weit entfernt und mit 74 statt 114 Rückstandsfällen bei den Baulasten gibt es sogar punktuell Lichtblicke, aber die weitere Entwicklung sollte sehr sorgfältig beobachtet werden. Die durch die Wirtschaftskrise zwischenzeitlich begründete Reduzierung der Rückstände wird sich so vorerst wohl nicht mehr weiter fortsetzen.

 

 

Kennzahlen

 

Die Laufzeiten sind gegenüber dem 1. Halbjahr des Vorjahres dagegen in fast allen Verfahrensarten recht deutlich zurückgegangen, wie den Tabellenwerken entnommen werden kann. So sind beispielsweise im Kerngeschäft „vereinfachtes Genehmigungsverfahren“ die Laufzeiten von 89 auf 67 Tage (netto) im Halbjahresschnitt überaus erfreulich reduziert worden, also eine Beschleunigung um nunmehr 25 % ! Im 2. Quartal 2011 für sich betrachtet betrug die Bearbeitungszeit sogar nur 58 Tage (netto) ! Hier mag auch der Wegfall von Postwegen bei der digitalen Behördenbeteiligung durch GekoS Online eine gewisse Rolle gespielt haben.

 

58 Tage (netto) Bearbeitungszeit bedeuten etwa 42 Werktage - damit wäre das angestrebte Ziel von 47 Werktagen Bearbeitungszeit im Rahmen des RAL-Gütezeichens „mittelstandsorientierte Kommunalverwaltung“ zumindest in Teilbereichen erstmals erfüllt !

 

Doch Vorsicht ! Die Entwicklung der Laufzeiten hängt der Entwicklung der Fallzahlen naturgemäß immer ein paar Wochen hinterher ! Die augenscheinlich sehr schöne Reduzierung der Laufzeiten ist vorrangig immer noch der fatalen Baukonjunktur des letzten Jahres geschuldet. Der bereits einsetzende Anstieg der Fallzahlen könnte daher schon kurzfristig auch für eine Verlängerung der Laufzeiten sorgen !

 

Angestiegen ist nun auch wieder die Zahl der Klagen. Nach 13 Klagen im 1. Halbjahr 2010 sind im 1. Halbjahr 2011 immerhin 16 Klagen zu verzeichnen gewesen. In konjunkturell schlechten Zeiten wird weniger geklagt - in besseren Zeiten wird mehr geklagt, weil eben auch mehr gebaut wird. Von Spitzenzeiten wie 2008 mit einem Durchschnitt von 28 Klagen pro Halbjahr ist man aber noch ein Stück weit entfernt. Klageverfahren binden ähnlich wie ordnungsbehördliche Verfahren (die sehr oft in Klageverfahren münden) viele personelle und zeitliche Ressourcen. Da hier jeder Fall völlig anders gelagert ist, sind die Fallzahlen allein noch kein Maßstab für den damit verbundenen immensen Arbeitsumfang.

 

 

Wiederkehrende Prüfungen

 

Im 1. Halbjahr 2011 konnten bzw. mussten 16 wiederkehrende Prüfungen durchgeführt werden. Die Anzahl der durchzuführenden Prüfungen schwankt naturgemäß von Jahr zu Jahr recht deutlich, je nachdem, wie die jeweiligen Prüffristen von 3 bzw. 6 Jahren gerade ablaufen. Das 1. Halbjahr 2010 war daher seinerzeit mit 38 Fällen sehr ungewöhnlich, so wie das gesamte Jahr 2010. Das aktuelle Jahr spiegelt den durchschnittlichen Arbeitsaufwand bei dieser wichtigen Aufgabe etwas besser wider.

 

Weiterhin eine große Herausforderung bleibt nicht nur die Abarbeitung der bei früheren wiederkehrenden Prüfungen festgestellten Mängel (wenngleich hier eine gewisse Besserung eingetreten ist), sondern auch die Qualität der aktuell zur Prüfung vorgelegten Objekte. Ein Bild mag die prekäre Situation verdeutlichen: Wenn man wissentlich mit einer gebrochenen Achse zum TÜV fährt, darf man sich nicht wundern, wenn das Fahrzeug aus dem Verkehr gezogen wird. Bei den zur wiederkehrenden Prüfung anstehenden Objekten wird ebenfalls oft so verfahren, dass Mängel vom Betreiber im Vorfeld nicht eigenverantwortlich abgestellt werden, sondern immer erst abgewartet wird, bis die Notwendigkeit durch die Bauaufsichtsbehörde festgestellt wird. Dies bindet bei der Bauaufsicht Ressourcen bei der Nachverfolgung der Mängel und verursacht so unnötige Doppelarbeit.

 

Ferner recht ungünstig sind die verschiedenen gesetzlichen Fristen der wiederkehrenden Prüfung durch die Untere Bauaufsichtsbehörde (objektklassenabhängig alle 3 bzw. 6 Jahre) und der Brandschau durch die Feuerwehr (alle 5 Jahre). Beide Begehungen haben inhaltlich und fachlich sehr große Überschneidungen, daher wünscht der Gesetzgeber auch ausdrücklich eine gemeinsame Durchführung. Eine Angleichung der jeweils einschlägigen „Verordnung über die Prüfung technischer Anlagen und wiederkehrende Prüfungen von Sonderbauten“ (Prüfverordnung - PrüfVO NRW) und des „Gesetz über den Feuerschutz und die Hilfeleistung“ (FSHG) ist ihm diesbezüglich dagegen noch nicht gelungen. Gelingen tut die Quadratur des Kreises dennoch durch die stets gute und pragmatische Zusammenarbeit der beiden städtischen Dienststellen.

 

Als öffentlichkeitswirksames Ergebnis einiger wiederkehrender Prüfungen wird oft die Frage nach der Optimierung und Ergänzung von Rettungswegen an Schulen diskutiert. Hierzu wird auf die Vorlage 0785/2011 verwiesen, in der diese Thematik erschöpfend erläutert wurde.

 

 

 

 

Denkmalschutz

 

Die Arbeit der Unteren Denkmalbehörde zeigt sich gegenüber dem Vorjahr konstant. Wie schon im 1. Halbjahr 2010 konnten auch im 1. Halbjahr 2011 wieder exakt 80 eingehende Vorgänge verzeichnet werden. Auch die Anzahl der erledigten Vorgänge blieb mit nun 86 statt 88 gegenüber dem Vorjahr fast gleich. Im Vergleich der jeweils 1. Quartale sah das noch anders aus, hier gab es einen Zuwachs von 53 % gegenüber dem Vorjahr, was zwar auf einen Aufschwung hindeutete, im Nachgang aber wohl doch nur dem Vergleich mit einem wirklich untypisch schwachen 1. Quartal 2010 geschuldet war.

Die Fallzahlen alleine dürfen aber auch hier nicht darüber hinwegtäuschen, dass noch einige Rückstände verbleiben, was zahlreichen Altfällen und der noch lange nicht abgearbeiteten Inventarisierungsliste geschuldet ist. Neben den mittlerweile 453 bereits rechtskräftig in die Denkmalliste der Stadt Hagen eingetragenen Objekten stehen noch weitere 280 Objekte auf der ursprünglich etwa 30 Jahre alten Inventarisierungsliste (Stand 06.09.2011). Dutzende von Objekten konnten bzw. mussten durch die aktuell laufende Nachuntersuchung mit Hilfe einer freien Mitarbeiterin von der Inventarisierungsliste bereits gestrichen werden - in diesen Fällen konnte entweder der Denkmalwert doch nicht bestätigt werden oder aber die Objekte waren bedauerlicherweise durch Veränderung oder Totalrückbau in den letzten Jahrzehnten für die Denkmalpflege zumeist unbemerkt verlustig gegangen. Diese Entwicklung zeigt sehr deutlich, wie wichtig eine formelle denkmalrechtliche Eintragung ist, wenn ein Objekt der Nachwelt dauerhaft erhalten bleiben soll. Die Nachuntersuchung der Inventarisierungsliste umfasste bisher etwa 346 Objekte (mit den verschiedensten Ergebnissen), 89 weitere stehen noch an. Eine denkmalrechtliche Eintragung dieser Objekte ist damit aber noch nicht erfolgt.

 

Die verbliebenen Zahlen zeigen aber auch, wie viel Arbeit noch auf die Untere Denkmalbehörde wartet. Selbst unter optimalen Voraussetzungen sind prinzipiell nicht mehr als etwa 10 denkmalrechtliche Eintragungen pro Jahr möglich, so dass schon die Eintragung der bereits bekannten Fälle beim jetzigen Tempo etwa 3 Jahrzehnte dauern wird - wobei eine systematische Inventarisierung der Nachkriegszeit noch gar nicht stattgefunden hat.

 

Es darf daher an dieser Stelle nicht unerwähnt bleiben, dass ein reibungsloses und zeitnahes Arbeiten der Unteren Denkmalbehörde ganz im Sinne einer „mittelstandsorientierten Kommunalverwaltung“ ist, da gerade das Bauen im Bestand vom lokalen Handwerk ausgeführt wird. Auch die Nachbereitung in Form von Bescheinigungen für das Finanzamt dient direkt der Wirtschaftsförderung: kann ein gewerblicher Bauherr seine Bilanzen aufgrund fehlender Steuerbescheinigungen der Unteren Denkmalbehörden nicht abschließen, kann sogar seine Kreditwürdigkeit gefährdet werden.

 

Finanzielle Auswirkungen

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x	Es entstehen keine finanziellen und personellen Auswirkungen